凤凰网财经《国子策》出品 文|杨越欣

“国有企业存在的最重要问题不是去杠杆，所谓的高杠杆率只是病症，问题在疾病本身。就像一个人发烧了，问题不在于降烧，而是找到发烧的原因，要治病。”经济学家、长江商学院经济学教授许成钢接受凤凰网财经国子策专访时表示，“国企改革的问题在于软预算约束，如果不解决软预算约束问题，杠杆即使一时下降，最终也会反弹。所谓的杠杆今天降了，明天还会回来。”

谈到目前国企改革遇到的主要挑战，许成钢坦率指出，关键在于国企控制权问题如何解决。控制权涉及到国有企业高级管理人员的任命权，以及公司的重大经营管理方面的决策权，包括出让产权、破产和兼并的决策权等等。

对于一些人提出国企改革可以借鉴新加坡淡马锡模式，许成钢强调，不能把淡马锡模式简单理解为公司股权结构的调整，而应该看到其中关键的政企分开原则，最大限度的减少政府对企业的影响。国企改革的方向在于，引入国企破产机制，即硬化预算约束，让市场在配置要素方面发挥决定性作用，让国有企业真正面向市场。

国企“去杠杆”并非核心问题

凤凰网财经《国子策》：您觉得对目前的国企改革来说，在实际操作过程中，存在哪些困难？

许成钢：讨论国企改革真正碰到的困难，需要先搞清楚什么是国企改革。“改革”这个词不能乱用，改变是有不同方向的，并非所有改变都能叫做改革。比如说，是要增强国企的效率，还是降低国企的效率？是要增强整个经济的效率，还是降低整个经济的效率？是在增加市场的作用，还是在减少市场的作用？有一些所谓的改革，实际上减少市场的作用，降低了整体经济的效率。比如我们近几年的产能过剩、国有企业杠杆率过高的问题。这些严重问题的产生，和我刚才提到的，实际上停止的，曾经行之有效的国企改革是连在一起的。

目前，国企存在严重的软预算约束问题，导致了杠杆率的上升和大量盲目投资，尤其是国有部门投资带来的产能过剩问题。

凤凰网财经《国子策》：您提到现在出现的高杠杆率问题，2018年国企改革的重点也包括“去杠杆”。那么您认为，接下来国企应该如何才能真正合理地推进“去杠杆”呢？

许成钢：国有企业存在的最大的问题不是去杠杆，所谓的高杠杆率只是病症，问题在疾病本身。就像一个人发烧了，问题不在于降烧，而是找到发烧的原因，要治病。国企改革的问题在于软预算约束，如果不解决软预算约束的问题，所谓的杠杆今天降了，明天还会回来。

软预算约束是国有企业特有的一种疾病。对于一家民企，如果欠债过高，资不抵债，企业就要破产，因此民营企业在没有外来帮助的情况下，在借债的时候必须很谨慎，保证自己是要赚钱的，避免资不抵债，避免破产。这就决定了民企在整体上的效率不会太低。太差的就会破产、被兼并。

但是对国企而言，当国企出现资不抵债的情况，会从国家那里得到帮助，因此不会破产，也不会被吞并，即使是政府组织的兼并，和市场上的兼并也不是一个意思。在不受到市场威胁的情况下，国有企业会盲目扩张，它不害怕破产。国企接到的命令是做大做强，后果就导致非常高的杠杆和产能过剩。所以“去杠杆”的核心是解决软预算约束问题，归根结底是要在制度上，让国企像民企一样，真正面对市场上破产和兼并的威胁。

从90年代后期到2006年的国企改革曾经相当行之有效。在90年代，国有企业碰到的问题曾经非常严重，债台高筑，企业大量亏损，今天所说的“僵尸企业”在当时国有企业中比例大幅度上升。当时民营企业才处于起步阶段。当国有部门僵尸企业的比例大幅度上升时，整个国民经济被拖入非常困难，甚至是危险的境地。当时进行了力度很大的，称为改制的国企改革，有效地硬化了国有部门的预算约束，为国民经济的发展奠定了基础。但是，这个行之有效的改革没能继续。软预算约束问题又以新的形式，重新成为中国经济面对的重大问题。

改革重点在于市场化

凤凰网财经《国子策》：那么您如何看待今年国企改革从做强做大国有企业，转变为做强做大国有资本的改革方向？

许成钢：首先，所谓做大做强的提法本身就存在基本问题，因为经济目标第一重要的一定是效率，把目标定为做大做强，就意味着可能牺牲效率。目前出现的杠杆率过高、产能过剩都是在牺牲效率做大做强带来的后果。企业看上去更大更强了，但是没有效率，出现亏损，杠杆率过高、产能过剩。

其次，把管理国有企业变成管理国有资产，是否是一种根本的变化，关键在于企业的控制权如何解决。如果企业控制权的问题没有得到解决，仍然政企不分，那就只是名义上的改变，对解决国企存在的问题没有实质帮助。控制权涉及到国有企业高级管理人员的任命和团队组成，有关国有企业运营、破产和兼并的决策权。这些问题如果不是在市场竞争中来解决，那么即使是管理国有资产也不会有太大变化。如果政企分开，政治的因素不进入企业决策，这些问题由市场来解决，那么就会有很大的改进。

凤凰网财经《国子策》：现在也有人提出国有企业改革可以借鉴新加坡淡马锡模式，对国有企业股权进行改革，以前是全资控股，可能以后改为职能控股。您觉得新加坡模式对国企改革是否会有所帮助？

许成钢：不能把淡马锡模式简单理解为表面上的股权结构调整，实际上淡马锡模式最重要的是政企分开，虽然公司属于国有资产，但国家不参与企业内部管理，高级管理人员的人选、任命，尽量接近民营企业，由市场竞争决定，国企面对市场上民营企业的竞争，用市场配置的方式解决效率问题。任何中央计划经济的改革，难点都在于做不到政企分开，做不到由市场竞争决定资源配置和决定企业的命运。

先地方试点改革再全国推广

凤凰网财经《国子策》：您认为央企和地方企业在改革过程中可能会有哪些不同的侧重点？

许成钢：中国改革过去的一个经验教训，就是体制改革取得的重大的成就，都是来源于地方政府的试验。90年代后期开始，持续了十几年的，行之有效的国企改制，就是把地方行之有效的国企改制的实验结果，推广到全国。这些经验教训今天仍然是有用的，如果给地方官员好的激励机制，鼓励他们改革，允许市场在资源配置中起决定性的作用，寻找方法，把十八届三中全会提出的经济改革的最基本原则真正落实，地方国企改革就有可能摸索出好的经验供全国其他地方学习。

凤凰网财经《国子策》：您认为国企改革应当怎样铺开？  

许成钢：改革的原则很清楚。有效的改革，必须重点在政企分开，即政府必须放弃国企的绝大部分的控制权，由此才能硬化预算约束，才能由市场决定资源配置，才能从基本上提高效率。但因为改革过程中实际碰到的具体问题都很复杂，很难事先做出周密的具体可行的计划。因此，让各个地方自行试验改革，有些地方做得好，有些地方做得不好，就可以将好的经验推广到其他地方。

凤凰网财经《国子策》：那么您认为石油等行业应该如何改革？

许成钢：在自然垄断行业和提供公共服务的领域等，国有还是民营的机构更有效率，是需要很多讨论的问题。即，为了效率的原因，这类领域里的国有资产不一定都需要民营化。自然垄断领域通常是技术决定了这个行业只能是垄断的。比如说城市的自来水供应，因为供应全城自来水的水管，没有理由铺两套，只铺一套水管当然就成为垄断。因此，在所有发达国家，要么是国营，要么是受到国家高度监管的私营。但所有非自然垄断行业，非公共服务行业，所有竞争性行业，保持国有制没有效率上的优点。石油行业就属于这类。它不是自然垄断行业。石油的固定资本没有巨大到了自然限制同时存在几个民营公司形成竞争的程度。而竞争是保证效率的基本条件。在美国有好几个相互竞争的民营石油公司。俄罗斯也有好几个相互竞争的石油公司。