■ 张菲

　　分类改革的提出为国有企业改革注入新活力，如何更好地进行分类、调整改革方向成为国有企业改革的一个新的挑战。在进一步制定战略和措施时，应更加细化地充分考虑不同国有企业的特点，有针对性地推出措施，以更好地适应国企进一步发展的需要和实现国有企业分类改革的战略初衷

　　中国国有企业改革已经走过30多个年头，从企业改革的进程上，虽然一大批以市场为导向的、股权多元化的企业正在成长起来，但是，国有企业的改革还是进行时，还存在着治理结构不规范、战略性调整不到位、市场化经营权利无法得到充分保障等方面的问题。2015年9月13日，中共中央国务院印发了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，明确提出要分类推进国有企业改革。那么，对于这两类国有企业，应该怎样有区别地进行相关改革呢？以下分别对国有企业总体、商业类国有企业和公益类国有企业的改革思路进行讨论。

　　国有企业分类改革的总体思路

　　国有企业改革的总体思路，要牢牢把握以下几个方面：第一，坚持有针对性的分类治理的原则。通过界定不同类别国企的功能，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性和监管的有效性。第二，在为商业类国有企业和公益类国有企业制定具体战略和措施时，应该充分考虑不同企业的不同特征，有针对性地制定与其相适应的战略，做到因地制宜，因时制宜。第三，注重措施的可操作性和可行性。在国有企业分类改革时，应充分考虑中国国有企业在经济运行中的特殊地位，充分认识中国国有企业改革所遇到的困难，充分评估国企分类改革将遇到的阻碍，将改革的措施和中国目前国企改革的现状紧密结合起来，注重措施的可行性，将改革的措施细化，更好地落于实处。

　　进一步推动商业类国有企业改革的具体措施

　　以国有资产保值增值为核心考核指标，以市场盈利为导向是商业类国有企业的主要特征。数量众多，覆盖面广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业都属于这类企业。商业类国有企业的改革方向是促进国有股权的资本化和市场化，促进企业商业活动全面彻底地融入市场，这类企业应该完全按照《公司法》的制度规范来运行，企业投资主体应该多元化。具体来说，为了更好地推进商业类国有企业改革，应该具体采取如下措施：

　　因地制宜的设计组织架构

　　对于商业类国有企业的组织结构，要依据其不同的性质建立适合的组织架构。按政府在国有企业中担任的角色，可以将商业类国有企业分为国有控股和国有国营企业。

　　国有控股的商业类国有企业，其基本特征是政府以特殊方式控制，企业既有一定的政策目标，又有一定的经营自主权。因此，这类企业有着商业的特征又有着服务的特性。对于这类企业，未来的改革应该在组织结构上实现政企分开、政资分开、政府监管。在相关管理机制制定上，应该按照现代公司管理的相关规范，明确经营者、董事会与股东三方之间的权利以及义务关系，尤其是要明确董事会、监事会和经营者的职责，避免经营管理者的“逆向选择”和“道德风险”，避免管理层超越治理层，切实保障投资人的权益。必须明确的是，全民是这类国有企业的最终出资人或股东，为此企业必须按照股东权益最大化的原则，按市场原则足额按时向国家上缴股息红利，然后国家通过公共财政支出回归全民，确保全民利益。在高管薪酬确定上，应当由董事会根据经理人市场规律、高管贡献和业绩来决定，高管不应该再享有公务员的行政级别和待遇。

　　而商业类国有国营企业，其体制机制可以依据企业经营的具体领域和各级政府的监管任务，在事业经营模式和竞争性的经营模式中选择。由于这类企业之间往往没有竞争，因此其企业经营体制可以按事业法人设置，与公益企业基本相同，并适当增加经营业绩的考核内容。这类企业必须在满足履行政府设定功能的前提下，追求有限度的保值增值，以更好地发挥其社会效益。

　　进一步完善市场经营体制

　　商业类国有企业的经营目标是追求利润最大化，与一般市场主体没有区别，其改革方向就是建立完善的市场经营体制，实现充分竞争。因此，在进一步推动商业类国有企业的改革过程中，应该坚持以市场为导向、以企业为主体，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。建立健全优胜劣汰的市场化退出机制，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。科学地界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其它直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。必须把商业类国有企业的经营重点放在资本经营上，在增强国有资本控制力的同时，提高生产效率，加快国有企业的资金运转。

　　加快商业类国有企业产权改革

　　对于商业类国有企业来说，可以按照现代企业制度的规范改造成股份公司，使其成为完全摆脱政府的行政干预、产权主体多元化、产权明晰化、管理科学化、所有者承担有限责任的法人企业。加大集团层面的公司制改革力度，积极引进各类投资者实现股权多元化，大力推进国有企业改制上市，创造条件实现集团公司的整体上市。根据不同商业类国有企业的功能定位，逐步调整国有股权占比，形成股权结构多元化、股东行为规范化、内部约束有效、运行高效灵活的经营体制。要把产权改革和市场结构调整结合起来，以形成协同效应。无论对于自然垄断企业还是市场竞争过程中国有企业形成的经济性垄断企业，在实行国有企业股权改革时，都要放松行业进入管理，鼓励形成新的市场竞争主体。同时，推进混合所有制改革中引入员工持股制度，坚持鼓励相容原则、长期导向原则和增量分享原则，使员工与企业形成利益共同体，增加对员工的经济激励。

　　进一步推动公益类国有企业改革的具体措施

　　公益类国有企业是国家保证实现社会公共利益而建立的组织形态，其主要任务是弥补市场缺陷，以是否完成国家赋予的具体政策目标为主要考核指标的“公共政策”导向。虽然这类企业的数量有限，却是未来国企改革中的重点。公益类国有企业的改革方向是“一企一制”“一企一法”，具体来说，应该采取如下举措：

　　建立事业型经营管理体制

　　由于公益类国有企业所特有的公共性、非营利性和服务性特征，公益类国有企业原则上由政府部门直接经营管理，经营体制可以仿照事业单位设计。从公益类国有企业角度来看，无论是从其目标定位还是国企分类改革的初衷，还是两权的不完全分离特性来看，公益类国有企业政企分离本身并不是一个合理的目标。因此，在公益类国有企业的组织结构中，没有必要设立股东会和董事会，可实行经理负责制。公益类国有企业的管理体系可以分为三个层次：第一，经理由政府直接任免，并以合同形式规定其责任和约束其权力，明确任职的时间和考核评价体系。第二，高管可以由经理提名并上报政府确认审核。第三，员工招录完全市场化。但由于企业中的许多员工是在计划时期招录的，直接解除其国有身份有困难，因此在这类企业改革中可以考虑通过给予经济补偿或者签订有特定约束的服务合同来解决。

　　建立注重社会评价的考核体系

　　公益类国有企业经营的目标，应该紧紧围绕保障民生、服务社会、提供公共产品和服务设置，其考核既可以由管理公益产品的部门执行，也可以由服务对象选出的代表来执行。在考核体系的设计上，应该把成本控制列为核心。对于高层的考核制度，不能以利润为目标，而是以成本控制水平和公众满意度为目标，并充分注重社会评价。高管的薪酬标准要依据其相关贡献与对应的政府公务员标准同步，对于高管激励不应该来自薪酬，而是相关政治地位的提升，即高管应享受公务员的待遇与行政级别。在对总经理薪酬的考核体系中，总经理的薪酬由政府部门根据各企业管理的任务轻重和难度系数确定，不与资本保值增值挂钩。由于生产公共品存在预算软约束，为了防止由此而产生的道德风险和逆向选择，在公益类国有企业中，需要完善信息公开体制，实现公众监督与信息透明，以解决信息不对称情况下经营者隐瞒实际成本的问题。而且，在立法层次上，公益类国有企业的信息公开必须上升到相关法律层次，必须是强制性的。

　　加快完善公益类国有企业的监督法规

　　对于公益类国有企业，由于其特有的性质，容易导致信息不对称。在信息不完全对称的情况下，经营者可能利用其掌握信息更充分的条件，与政府在责任目标、经营成本、投资等方面进行博弈，导致服务态度和产品质量不好、资本和设施利用率低、责任目标难以实现。因此，在这类企业中，每个企业都需要有专门的法律法规来规范其行为，要用高效的治理和监督手段对这些企业的行为给予明文规范，确保企业高效率地追求社会公共利益。对于公益类国有企业而言，在政府管理的法规上，可以考虑制定专门的法规，来规制这类企业的经营。其未来的监督管理机制应当会比我们现用的、面向所有国有企业的监管体系更负责、更精细。公益类国有企业在数量上可能仅占全部国有企业的10%，然而，从长远来看，对于它们的监督成本或将占到整个国资管理体系运行的一半以上。尽管其监督管理的成本很高，但如此高昂的监督管理成本对于其履行服务社会公共利益的职责而言，却十分必要。

　　总之，以分类改革为切入点推进国有企业改革具有历史必然性和现实合理性。随着《关于深化国有企业改革的指导意见》的出台，必将引起国企改革战略的重大转变和改革措施的重大调整。分类改革的提出为国有企业改革注入新活力，如何更好地进行分类、调整改革方向成为国有企业改革的一个新的挑战。在进一步制定战略和措施时，应更加细化地充分考虑中国不同国有企业的特点，针对性地推出措施，以更好地适应国企进一步发展的需要和实现国有企业分类改革的战略初衷。