2015年12月中央经济工作会议上，习近平总书记提出供给侧结构性改革的重大决策，明确当前和今后一段时间的主要任务是推进 “三去一降一补”，并指出，“要加大供给侧结构性改革力度，重点是促进产能过剩有效化解。” 2016年1月，他在河北调研时强调：“去产能如同逆水行舟，不进则退。”2016年1月22日，国务院召开会议，确定了进一步化解钢铁煤炭行业过剩产能的措施，并出台配套支持政策，标志着“行业去产能”进入实际操作阶段。2月4日，国务院印发《关于钢铁业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。紧接着，各大钢铁企业紧锣密鼓地开始实施去产能改革。为掌握第一手资料，国家行政学院攀钢案例教学走访了鞍钢、攀钢、武钢和宝钢，本文以攀钢为例分析国企去产能改革中富余人员分流安置的相关问题。

　　一、去产能改革的经济学分析

　　产能过剩的概念是由张伯伦于 1933 年提出来的。张伯伦从微观经济学的角度定义了产能过剩，他认为，垄断竞争导致平均成本线高于边际成本线，从而出现了持续的产能过剩现象。在垄断竞争下企业存在过剩产能。因为在确定产量水平的时候，垄断竞争企业为实现利润最大化的目标，不会充分利用自己的产能。在奈特看来，市场经济的本质不是风险而是不确定性。在较高的安全水平上满足客户需求，这是过剩经济的一个主要特征。在市场上如何确定较高的安全水平比较困难，所以企业倾向于更为保险的做法，这也会导致产能过剩。在马歇尔看来，自由竞争必然会带来生产规模的增加，为了追求效益必然扩大规模。这样，某个产业内的各个企业在自由的竞争中，为了效益增加，必然是产能的扩大，必然带来产业规模的膨胀，最后是整个产业的产能总量的增加，超出一定的界限后，就会带来产能过剩。

　　我国的产能过剩又具有自身的特点。比如，政府主导型经济体制和GDP导向干部考核制度。由于按照行政命令来扩大产能，由此导致产能与市场需求脱节。当前产能过剩问题同时表现出周期性、体制性和阶段性的特点，需要充分运用市场的力量，同时发挥政府的作用来妥善解决。

　　二、国有钢铁行业去产能的背景和难题

　　（一）钢铁行业产能过剩严重

　　改革开放以来,我国钢产量持续较快增长。2014年，粗钢产量达历史最高点8.23亿吨，占全球的比重高达49.5%（2005年产量为3.53亿吨，占全球粗钢产量的30.8%）。2015年产量为8.04亿吨，比上年下降2.2%，为20多年来的首次下降。

　　据中国钢铁协会估计，目前我国粗钢产能达11.2亿吨，过剩3亿吨以上。致使粗钢价格暴跌，许多钢铁企业陷入严重亏损局面。根据世界发达国家的发展规律，人均产钢达到600公斤时便开始进入峰值平台，5~10年后开始大幅下降至人均500公斤，进入大量过剩阶段。日本人均钢材表观消费量早在20世纪70年代就达到600公斤左右，产量达到峰值，目前人均表观消费量已降至414公斤，下降了32.3%。我国目前年人均粗钢产量600公斤，年人均钢材产量达到800公斤，均超过发达国家的高峰期水平。

　　由此看来，这一轮产能过剩的大背景是国际金融危机导致的外需下降，以及我国经济发展进入新常态，增长速度和经济结构出现重大阶段性变化，因此，出现较长期性的过剩。

　　（二）化解产能过剩最重要和最难的是人员安置问题

　　冗员负担沉重，是多数钢铁企业面临的突出问题和难点。钢铁企业普遍反映，去产能的核心问题是减员。宝钢人力资源部人员认为，现在钢铁行业都在水底下，必须“抬起头来，不淹水”。其出路就是减员和转型发展，下决心解决深层次问题。

　　按国际先进水平和国内民企对标，全员劳动生产率水平达800吨/人年，我国多数国有钢铁企业的冗员超过了1/3。调研中发现，人力资源结构优化力度大的企业和劳动生产率提高快的企业经营效益相对较好，生存压力相对较小。随着行业形势越来越严峻，劳动生产率提高所带来的优势越来越明显。因此，要通过持续优化人力资源结构，切实提高劳动生产率，助力企业转型升级，助力企业生存发展。

　　对于国企而言，去产能最难的是人员安置问题。国务院会议强调“多措并举”做好职工安置工作，鼓励企业发挥主动性做好职工安置工作，并从安置、就业、救助三个层面做出全面部署。人员安置资金的来源，按照“市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持”的原则，地方政府仍是资金筹措的重要主体。2016年4月7日，人社部发布《人力资源社会保障部国家发展改革委等七部门关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》。目前，各钢铁企业都在紧锣密鼓地开展去产能人员安置的相关规划及实施工作。

　　三、攀成钢的做法及成效

　　攀钢集团成都钢钒有限公司（简称攀成钢）是攀钢集团控股子公司，由原攀钢集团成都无缝钢管有限责任公司和原成都钢铁厂在2002年重组而成。攀成钢曾经是品种规格齐全、生产规模在国内名列前茅的专业无缝钢管生产企业。迫于环保压力和自身经营问题，攀成钢公司积极淘汰落后产能，寻求企业战略调整和转型升级之路。

　　攀成钢案例最鲜明的特点是多数人解除劳动合同。2015年3月和2016年10月，攀成钢先后实施了两次改革，第一次改革，冶炼系统全部关停。第二次改革，无缝钢管产线全面停产。两次改革共分流安置12000多名职工。涉及万名职工的分流安置工作，井然有序、平稳顺利、成效显著，为其他企业去产能改革积累了经验。

　　（一）决策背景

　　攀成钢所在的青白江区是根据《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，四川省规划范围中“8市1区”的重点老工业基地。四川省政府2014年10月《关于推进城区老工业区搬迁改造的实施意见》规定：加快城区老工业区搬迁改造重点项目建设，规划研究攀成钢等转型升级项目。所以，公司的改革迫在眉睫。

　　一是环保制约十分突出。攀成钢冶炼系统工艺装备水平落后，环保欠账严重。2010年以来，投入2.5亿元实施环保改造，仍被成都市列为“工业企业污染治理重点单位”和“有环境和安全风险的企业”。2013年以来，成都市、青白江区环保部门责令整改并给予行政处罚 19 次。2014年9-12月，四川环保厅、青白江区政府先后提出停产整顿、关停要求，环保部西南督查中心立案调查。2015年1月1日，国家实施新环保法，攀成钢冶炼区有14项数十个点源排放不能达标，面临被强制关停风险。如果不关停冶炼系统，每年排污费将上涨至5000万元以上，而且可能面临每天高达数百万元的经济处罚。

　　二是生产经营难以为继。国际金融危机以来，由于钢管市场持续下滑，攀成钢连年亏损，2009—2013年累计亏损达57 亿元。攀钢采取多种措施推进攀成钢控亏扭亏。2013年，组成调研组专题调研梳理攀成钢亏损症结及脱困思路。2014年，攀钢集团调整攀成钢领导班子，给予人员安置10亿元资金支持。但由于生产成本高、人多负担重、劳动生产率低等先天劣势，上述措施收效甚微。攀成钢公司2014年仍亏损 11.35 亿元，年末资产负债率高达96.95%，游走在生死边缘，职工分流是不得已而为之。

　　（二）重大难题

　　分流安置职工难度大、牵涉面广、政策性强、社会关注度高。有效解决分流过程中的突出问题，让职工走得顺心、留得安心，事关化解产能目标任务的顺利完成，事关职工的切身利益和社会稳定大局。

　　第一，人往哪里去？去产能最难的是解决人员安置的问题。攀成钢人员分流问题更为复杂。一是历史情结浓厚。许多职工“献了青春献终生，献了终生献子孙”，对企业难割舍，“生是企业的人，死是企业的鬼”。二是政策攀比严重。周边国有企业改革，分流安置、补偿金标准等政策不统一，职工攀比，政策预期高。三是再就业难度大。部分职工年龄偏大、技能单一、文化低，自身就业能力弱；周边企业改革分流人员，区域就业形势严峻。

　　第二，企业怎么走？去产能和人员分流不是最终目的，如何实现企业的转型升级是更为重要的课题。攀成钢转型升级的主要方向是打造“跨境电商和智慧制造”产业园，成为国家级的老工业基地结构调整、产业转型的成功典范。其钢管业务通过战略合作，实施产能转移。存续业务要转换经营机制，走专业化、社会化、市场化的发展道路。

　　第三，钱从哪里来？资金是企业分流安置职工最棘手的问题。经测算，攀成钢分流安置职工需要十几亿元资金。在国务院国资委等国家相关部门的大力支持下，采取“国家拨付一部分，企业自筹一部分”两条腿走路，合理解决资金问题。

　　（三）具体做法

　　攀成钢准确把握政策，积极做好宣传引导，充分发挥组织和骨干作用，切实维护职工合法权益，保证了改革转型平稳有序。

　　2014年第四季度，攀钢以及成都市把攀成钢转型升级分流安置职工工作正式纳入议事议程；2015年2月，攀钢与成都市召开座谈会达成共识；2015年3月，攀成钢冶炼系统关停及职工分流正式启动；2015年5月底，攀成钢冶炼系统关停及职工分流基本完成（见表1）。

　　表1：钢铁行业相关数据

　　注：规模以上平均用工人数（黑色金属冶炼和压延加工业），目前能找到的仅是2008年以来的数，而且不全。仅2011和2015年数据是1-12月，其他均为1-11月。

　　（四）主要效果

　　攀成钢人员分流安置平稳有序推进，预定目标圆满实现，取得了较好的经济效益、社会效益和环境效益。

　　一是化解产能全面彻底。攀成钢彻底关停了烧结、高炉、转炉系统，淘汰粗钢产能占攀钢总产能的13%。

　　二是环境保护成效显著。攀成钢冶炼系统关停，年减少SO2排放5129吨、烟粉尘排放900吨。2016年上半年，青白江区环境空气优良率同比上升9.7%，改善幅度居成都市各区市县之首。

　　三是人力资源大幅优化。改革前，攀成钢共有在岗职工12437人。第一次改革共分流安置9715人，其中协商一致解除合同9336人，办理内退379人。第二次改革共分流安置2553人，其中协商一致解除合同2117人，办理内退、待岗等436人。两次改革后，攀成钢存续业务共有在岗职工976人。

　　四是用工成本明显下降。第一次人员分流安置职工后，年人工成本降低5.2亿元（改革前7.5亿元/年，改革后2.3亿元/年）。第二次改革后，年人工成本进一步降低到1.3亿元/年，企业经营绩效得到明显改善。

　　五是体制机制深入彻底变革。重组整合机构和改革机关，建立健全“干部能上能下、职工能进能出、收入能增能减”机制。第一次改革，机关部室由12个精简至10个；二级单位由28个精简至14个。科级机构减幅达48%，机关人员减幅达43%。第二次改革，机关部室由10个精简至5个；二级单位由 14个精简至7个。

　　六是成功经验得到有效推广。在攀成钢经验基础上，攀钢实施了攀长特、工程公司、攀钢钒、矿业公司等单位的人力资源优化改革，累计分流职工1.57万人，其中协商一致解除劳动合同1.38万人（见表2）。

　　表2：职工分流安置的方法步骤

　　（五）政府作用

　　各级政府是企业成功去产能、人员分流的坚强后盾。成都市委市政府及青白江区委区政府在攀成钢改革中发挥了不可替代的作用。

　　1.组织实施的指导协调作用

　　成都市成立协调小组。数次召开专题会，研究决策重大问题。建立政企联动机制，搭建协作平台。青白江区与攀成钢组建联合工作组，信息互通互联，定期会商研判，工作无缝衔接。

　　2.舆论宣传的导向监督作用

　　法制宣传方面，深入企业做好新环保法等法律法规宣传贯彻工作。政策引导方面，指导企业做好国家及省市产业政策、老工业基地搬迁改造规划等重大决策的宣传。舆情监控方面，动态跟踪掌握网络热点信息，训诫重点人员。

　　3.稳控工作的关键核心作用

　　成都市区公安局、国安局、网监局等部门周密策划，制定群体性事件应急处置预案，通过信息收集摸排、会场驻勤保卫、突发事件处置、重点人员稳控等细化工作措施。

　　4.分流安置的服务保障作用

　　各级政府坚持零距离、跟进式服务，全力协调解决问题。成都市给予特殊工种提前5年退休等政策支持。青白江区政府部门现场办公为协商一致解除劳动合同人员办理相关手续。两次组织现场招聘会，联系200多家企业共提供岗位12000余个，累计办理求职登记5200人次。成都市总工会拨付110余万元专项资金用于职工培训和困难职工帮扶，开办母婴护理、叉车作业等再就业培训班。

　　5.转型发展的引导扶持作用

　　当地政府把攀成钢改革转型纳入市“改革创新、转型升级”总体战略及区老工业基地调整改造范畴，在土地规划、产业项目、资金政策等方面给予大力支持。同时，完善“政府主导、企业推动”合作机制，充分利用政府招商平台和政策支持（地处国家自贸区试点区域），加快推进企业优势资源综合利用、加快实施土地资源科学开发、加快推动规划蓝图早日落地。

　　四、钢铁企业分流安置员工的方式分析

　　在去产能过程中，企业分流安置员工有多种方式（见表3），最常见的是内部退养。一般而言，对距离法定退休年龄5年以内、再就业有困难的职工，实行内部退养。由企业发放生活费，并缴纳基本养老和医疗保险费，个人缴费部分由职工继续缴纳，达到退休年龄时正式办理退休手续。比较典型的是解除劳动合同。

　　表3：攀钢各企业分流安置人员表

　　（一）内退成为多数大型国有钢企的选择

　　内退是重组分流方案的主要方式，即保留劳动合同关系，停职保底自谋出路。比如，宝钢目前12万人，10万人在岗，2万人离职，其中内退1.6万人，解除劳动合同仅4000人。

　　选择内退方案的优点在于：职工容易接受，好操作。这种方式适合于暂时（周期性的）过难关。但存在的问题也较为明显。一是内退成本高。以宝钢总部为例，五年内退要支付40万~50万元，但解除劳动合同仅需支付20多万元。二是后遗症大。员工的劳动关系仍在企业，存在争议的可能性。

　　多数钢企人员分流中，多采取内退方式，主要是因为：一是职工对企业依赖性很强；二是职工得到的收益大于解除劳动合同的收益，而风险最低；三是工资水平较高（高于当地平均工资）。

　　（二）攀成钢主要选择协商一致解除劳动合同

　　选择解除劳动合同的优点。一是从根本上解决国有企业的劳动生产率低的问题（后遗症少，企业能轻装上阵）。二是虽然企业成本较高（一次性支付压力大），但确定性强，总的实际成本可能小（风险小）。三是个人也能“突围”。对于那些有技术特长的人群，在与原单位解除劳动合同后，可以选择新的工作单位，发挥其技能优势，有利于人力资源质量和收益的提高。这种方案也存在一定的问题。首先，一次性现金支付压力大。企业在生存困难时期，现金流相对较少，肯定会对企业的正常运营会产生较大影响。其次，方案实际操作也有一定的风险，可能发生第二次“买断”，资源型城市尤其可能存在这一潜在风险。

　　攀成钢的经验，主要是在改革中创造或实施了一种内部利益平衡机制。使协调一致解除劳动合同的成本与内退成本差别不大，甚至前者高于后者（一次能补15万~20万元）。就分流职工而言，“短痛”优于“长痛”。一是企业工资明显低于社会平均工资。改革前，因为经济效益持续下滑，企业也进行了大幅降薪倒逼改革。二是企业母公司陷入困境（存在生存危机，没得依靠，只能靠自己）。三是所在城市有再就业的空间或新体制（西昌新钢企）。方案的关键是政策操作中要把握利益平衡性（公平性），注重职工的利益平衡和权益保护：如经济补偿金的封顶政策、符合提前退休的职工不允许买断等。

　　五、与分流安置职工相配合的综合配套改革措施缺一不可

　　1.强有力的组织保证。攀钢集团为做好上万人的职工分流工作，不仅成立了改革领导小组，而且成立了由信访办、人力资源部、法律事务部、工会、宣传部、武装保卫部等多部门组成的改革指导小组，保证出现任何问题时能及时协商，高效率地提出解决方案。尤其是工会在职工分流安置中起到了良好的协调和沟通作用。

　　2.完善的法律保障。企业去产能安置员工要强调依法依规，不仅内容合法而且程序合法，不仅考虑一般情况还要顾及特殊群体。对职工分流安置方式、劳动关系的处理、社会保障的衔接、内退条件及内退人员的生活费标准等，政府或企业要依法依规提出切实可操作的举措。

　　3.切实转变体制机制。国有企业的用工机制必须彻底转变，要建立起“员工能进能出，干部能上能下，工资能升能降”的用工机制。企业改革的目的就是要建立现代企业制度，适合市场激烈竞争的用人选人机制必不可少。企业去产能改革取得初步成效后，要建立市场化的激励机制和考核机制，使企业真正走出困境。

　　4.后续的政策支持。国有企业过剩产能的形成有历史、体制、制度等多方面原因，有些国有企业承担了一些不该由企业承担的社会功能。当前，企业处于去产能的关键时期，需要财政税收等各部门通力合作，促使企业去产能，使企业真正减掉包袱，轻装上阵。为此，各地财政税收部门都制定了引导企业去产能的相关支持政策。如重庆市规定，产能过剩企业重组符合条件的股权（资产）收购、合并、分立、债务重组等企业交易，按规定适用特殊性税务处理。对符合企业改制重组土地增值税、契税政策规定的国有土地、房屋权属转移变更，暂不征收土地增值税（不适用于房地产开发企业）、减免契税。

　　5.配套的转型升级措施。去产能的目的是为了企业的长远发展，为了企业转型升级，提升核心竞争力。不仅要去产能，也要促转型，使分流安置的员工转岗不下岗。例如，宝钢通过搭建电商平台拓展国内外市场化解部分过剩产能，将宝钢罗泾地区的厂房园区转型成为云计算产业的平台等。因产能淘汰、转移而离开钢铁生产线的员工，将有机会通过职业培训、双向选择，进入新的园区、新的企业工作。

　　（本文得到国家行政学院决策咨询部研究员王小广、攀钢集团副总经理杨槐的指导）