中国经济网编者按：12月29日，国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。《意见》提出，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类，并分类推进改革、分类实施监管、分类定责考核。中国企业研究院首席研究员李锦为中国经济网撰文指出，国企分类的完成，将为全面深化国有企业改革完成一项奠基礼。国企分类的推进，将使国有企业“一股独大”将向多元共存趋势转变，由一刀切的评价考核转向差异化评价考核，将由政府全面监管向资本监管转变，加速市场化推进过程。全文如下：

从1952年开始，从国营、国有到国资，走了60多年，国企分类是历史上第一次。2015年12月29日由国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。分类结果牵动着国有企业的神经，社会公众也投来关注的目光。

为何要进行国企分类？这些年，国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。就连国企自己也很苦恼：你赚钱了，说你是与民争利，国企就是提供公共服务，赚钱的事让民企干；不赚钱则说你效率低下，没有能与市场经济相融合。正是由于国有企业使命矛盾的存在，国企目标多元、定位不清，才引起了这些年国有企业行为出现偏差。

新一轮国企改革中，分类可谓推进其他各项改革的基础与前提。这个文件明确将国有企业界定为商业类和公益类，提出分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。分类的完成，将为全面深化国有企业乃至国资系统的改革与发展完成了一项奠基礼。这当然也是献给2016年的国企产权改革与供给侧结构改革的一份“大礼单”。

分类将会引起那些变化？在改革上，国有企业“一股独大”将向多元共存趋势转变。文件关于分类推进改革一节短短411个字中，五次提到“多元化”、“参股”，清晰表明新一轮改革中，股权多元化将是改革方向，国有企业曾经广受诟病的“一股独大”局面将有望由此改变。“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市”。即便是明确要求独资的公益类国企，也可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。　

在发展目标上，由笼统讲效益向与社会效益转变。对单个国企而言，实现盈利和履行公共职能，究竟哪一项是发展的优先目标？三种情况讲得清清楚楚。商业类国有企业以主业处于充分竞争行业和领域的企业，应在关注经济效益的同时兼顾社会效益。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，应实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。分类必然牵涉到国企的内部分拆与重组。很多央企，在多元化过程中，业务庞杂，功能交叉性强，在结构改革中可能面临重新洗牌，发展目标要调整。

在监管上，将由政府监管向与社会监督结合转变。“对公益类国有企业，要把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。”国企属于全民所有，干得好不好，全体人民说了算。记者注意到，此番改革提出要分类实施监管和分类定责考核，而对于公益类国有企业，文件更是明确“接受社会监督”、“引入社会评价”，这意味着国企尤其是公益类国企监管、考核未来将更多尊重社会公众评价。

在评价考核上，将由一刀切向差异化转变。要根据企业功能定位、发展目标和责任使命，兼顾行业特点和企业经营性质，明确不同企业的经济效益和社会效益指标要求，制定差异化考核标准。特别是对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，考核中更多注重社会评价。从一定意义上说，老百姓说你好才是最终标准。

从总体上看，分类将促进国企在体制上，政府将由全面监管向资本监管转变，加速市场化推进过程。文件提到“对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点加强对集团公司层面的监管”，强调“集团公司”。、文件明确“监管之手”可及之处是“集团公司”，有了隔离层，政府的手“伸得太长”也过不来了。文件还强调，未来企业董事会、经理层权责，企业在经营方面将拥有更多自主权。这项改革对政企分开，增加推动力。

这一文件的颁布，最为受益的当数2016年，因为这一年是供给结构改革年，而处置低效、无效及不良供给将是供给结构改革的突破口。定位清晰了，该保的，该清退的，就明确了，对号入座，不再攀比，结构改革的阻力自然就小多了。文件明确，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要支持和鼓励发展有竞争优势的产业，优化国有资本投向，推动国有产权流转，及时处置低效、无效及不良资产，提高市场竞争能力。这一文件的颁布，对目前正在展开的供给结构改革提供了政策依据。

当然，分类不易，会直接触及利益调整。亏损板块剥离，企业会积极配合；赚钱的业务交出去，企业哪能乐意？这考验着改革的智慧和勇气，既要有尽可能周全、可操作的具体方案，又要敢于破除利益障碍、大胆推进改革。只有迈好这一步，才能化解长期以来国企的“两难”困境，让国有企业更好地与市场经济融合，让市场机制更加公平而富有效率。

（作者李锦系中国企业研究院首席研究员）