■主持人 范思立
嘉宾
黄群慧 中国社科院工业经济研究所所长
李兆熙 国务院发展研究中心企业研究所研究员
改革的核心是制度创新
中国经济时报：作为全面深化改革的必选项，国资国企改革将会逐步向纵深推进，中央发布《关于深化国有企业改革的指导意见》后，你认为此次国企改革的核心是什么？
李兆熙：核心是要改革现行管理体制与国企参与市场竞争、融入全球经济一体化大环境不适应的体制机制。
必须明晰政府、国资监管部门与国有企业的关系。从掌控企业向掌控资本转变，以管资本为主加强国有资产监管。逐步建立“负面清单”管理制度，告诉央企、国企哪些能干，哪些不能干，让国企在市场竞争中起主导作用。
需要强调的是，应该准确界定不同国有企业功能，结合企业不同发展阶段承担的任务和发挥的作用，对企业进行分类。一是推进国有企业分类改革，二是分类推进布局结构调整，三是实施分类监管。同时，对分类和功能定位进行动态调整。
从企业层面看，改革核心是完善现代企业制度。适应市场化、国际化和经济发展新常态，以增强活力、提高国有资本效率为中心，完善产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。加快公司制股份制改革。加大总公司、集团公司层面公司制改革力度，使国有企业真正成为充满生机活力的独立市场主体和法人实体。积极引入各类投资者，实现投资主体多元化。健全公司法人治理结构。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，坚持和完善“双向进入、交叉任职”，企业党委（党组）成员可以依照法定程序进入企业董事会、监事会和经理层。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权。建立职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合。完善企业领导人员激励约束机制。实行与企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法。
从政企关系看，要清晰界定政府的监管边界。国有企业首先是企业，要坚持社会主义市场经济改革方向，这是深化国有企业改革应该遵循的基本规律。三分开是改革要解决的核心问题：坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离 坚持权利、义务和责任相统一。坚持激励机制和约束机制相结合。促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的独立市场主体。坚持管资本为主改革完善国资管理体系这是深化国有企业改革的关键环节。改革的核心是要处理好政府、资本、企业的关系，解决国有资产管理的越位、错位、不到位的问题。改组组建两类公司，出资人可以国资委间接授权为主，也可由国务院直接授权。
国有资本运营机构的国际经验
中国经济时报：作为为数不多的国有资本运作模板，淡马锡模式在中国国企改革中受到了格外重视，而且有观点认为，中央将以淡马锡方式进行国企改革，请问你是如何看待这一问题的？
李兆熙：以淡马锡、挪威政府全球养老基金和法国电力为代表的三类国有资本运营机构在政企关系、内部治理和资产管理手段等方面存在共性和不同，其经验告诉我们：国有资本投资运营机构的政企关系有多种，有各自不同的适用条件；政策性功能的实现可以有多种形式，除传统的通过行使股东权利使国有企业实现政策性功能以外，还可以通过特殊合同约定，以及通过信托法律关系实现政府目标，甚至可以依靠企业自身的长期发展需求来实现；机构的内部治理和投资运营活动要建立在尽可能充分的市场化运作机制之上；严格的信息披露是监管机制不可或缺的环节。
学习淡马锡经验，重点关注政府与企业的关系、公司治理、激励约束机制三个方面。
第一，处理好政府与企业的关系。政府（财政部）是淡马锡的唯一股东。不论是新加坡总统或是新加坡政府（股东），均不参与淡马锡的投资、退出或任何其他商业决策。财政部有一个“三人小组”负责联系淡马锡，接收淡马锡经国际审计公司审计的年度财务报表和最新的财务状况报告；如果财政部长接受议员质询，则该小组提供相应准备材料。其股东大会只是一个沟通交流会议，淡马锡董事会与高层管理人员参加；董事会成员、ＣＥＯ的委任或继任由淡马锡董事会领袖培育与薪酬委员会推荐。
第二，有效的治理结构。淡马锡有明确的股东会、董事会、经营层职责以及科学的董事产生程序，保障法人治理结构的有效运转。政府通过对董事会的管理，来达到高效管理淡马锡和“淡联企业”（即淡马锡所投资企业）的目的。淡马锡董事会成员分为非执行独立董事和执行董事，且董事组成呈现多元化与国际化的特点。
第三，有活力的激励和约束机制。２００４年起，淡马锡推出了一套平衡适中的薪酬制度，强调长期回报而非短期利益，强调员工利益与股东利益相结合。淡马锡薪酬及激励机制完全按照市场化、国际化，由国际咨询机构参照国际同类行业标准制定。考虑到市场风险和不同市场周期下回报率的可持续性，财富增值奖励计划中奖金延迟发放并有可能召回。
在对淡马锡进行了深入研究后，我们发现淡马锡成功的基础是新加坡经济的成功转型，得益于天时——工业化与信息化的时间窗口，地利——新加坡得天独厚的地理位置，人和——新加坡积极反腐，同时高薪养廉。
全面系统推进国资国企改革
中国经济时报：大家把此轮国企改革的重点概括为由“管资产”过渡到“管资本”，积极推进管资本为主的国有资本管理体制建设应该如何着手？
黄群慧：积极推进“管资本”为主的国有资本管理体制建设，应通过行政性重组和依托资本市场的并购重组相结合的手段，改建或者新建国有资本投资运营公司，将分散于各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资运营公司持有。我认为，无论是竞争性行业，还是垄断性行业，其国有企业并购重组都应该与建立国有资本投资运营公司相结合。
对于竞争行业的国有企业的重组，应该通过组建国有资本运营公司的方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本运营公司持有；对于垄断性行业的重组，应该通过改建国有资本投资公司方式推进，重组后的国有企业产权由国有资本投资公司持有。
这里需要指出的是，在地方层面组建国有资本投资运营公司，要特别注意应同时切断原地方的融资型平台公司与政府融资功能的联系，使这里的平台公司向市场化和实体化转型。
李兆熙：第一，改革的关键是以管资本为主重塑国资监管机构职能。以管资本为主健全国有资产监管体系，应该准确界定国有资产监管机构的职责，聚焦监管内容，创新监管方式，提高监管效能，该管的坚决管住、不该管的坚决不管。
改进国资监管机构履职方式和手段，切实加强国有资产监管机构自身约束，大力推进依法监管，建立监管权力清单、责任清单和负面清单制度。国资监管机构依法履行两类公司出资人职能，授权国有资本投资公司、运营公司履行授权范围内出资人职责。开展政府直接授权国有资本运营公司、投资公司履行出资人职责的试点，国有资产监管机构对其行使必要的监管职责。国资监管机构重点管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，实现国有资产出资人监管边界清晰，监管到位。
第二，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。本轮国企改革中，完善国有资本运营管理体制是改革核心。国有资本运营管理体制由“管人管事管资产”上升为“管资本”，是又一次重大进步。从“管资产”到“管资本”的转变是国有企业真正实现市场化，做强做大的最有效途径。
科学界定国有资产出资人监管的边界，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。建立监管权力清单和责任清单，法无授权不可为，这是国资监管机构的监管边界。依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
第三，以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。
科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。
中国经济时报：应该看到，目前的国有经济布局总体仍呈现出重量轻质现象，请问应如何推进国有经济的战略性调整？
推进国有经济战略性调整
黄群慧：新常态下国有经济的布局结构战略性调整的目标，应该重质轻量，不再纠结于国有经济占整个国民经济的具体比例高低的数量目标，而应更加看重优化国有经济布局、促进国有经济更好地实现其功能定位和使命要求的质量目标。
目前，国有经济主要分布于第二产业，但已经呈现向第三产业调整的明显趋势。根据统计，中央企业８０％以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域。承担着中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的５５％，民航运输总周转量占全国的８２％，水运货物周转量占全国的８９％，汽车产量占全国的４８％，生产的高附加值钢材约占全国的６０％，生产的水电设备占全国的７０％，火电设备占全国的７５％。同时，国有资本主要集中在重化工行业，战略性新兴产业分布不足。
从产业布局结构调整看，要推进重化工领域产能过剩行业的相当部分国有资本退出，转向高端和新兴制造业、公共服务等领域。
相对于大量国有资本分布在这些产能过剩的重化工领域，与“中国制造２０２５”相关的高端与新兴制造业领域、与国家“一带一路”战略相关的产业领域、与完善中心城市服务功能相关的基础设施领域，还有待国有资本投入。这意味着要通过国有经济布局与结构再调整，积极推进这些重化工领域的部分国有资产逐步退出，转向提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等领域。
从经营业务结构调整看，要积极推进自然垄断性行业的国有企业业务重组，将业务更多地集中在具有自然垄断性的网络环节。
推进这些行业的改革和国有经济结构调整，关键是优化相关业务配置和遏制垄断，形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。这要求进行业务结构重组，区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施。
从产业组织结构调整看，要基于行业特性积极推进中央企业的并购重组，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。国务院国资委成立后，已经将１９６家中央企业减少到１１２家，在成立之初提出将中央企业数量缩小到３０至５０家的改革目标。在市场竞争程度相对高的资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，通过并购重组，来突破地方或部门势力造成的市场割据局面，促进形成全国统一市场，有效提高产业集中度、优化产能配置和促进过剩产能消化。
除国资委、财政部、汇金公司监管的企业外，近百个中央部门仍拥有近万家国有企业，它们应被纳入国资统一监管的范畴。
进一步调整国有经济布局和结构
李兆熙：中国国有经济布局领域比发达市场经济国家要宽得多，即除了自然垄断、公共产品和外部性强的领域外，一些单纯依靠市场机制不能得到快速发展、或者甚至被大的国际竞争对手压制的主导产业，以及一些现有法规和监管难以保障国家政策目标的实现的重要领域，可以有国有企业并可使国有企业发挥主导或引领作用。但如果市场机制已比较完善、产业已达到一定地位且运作趋于成熟，政府就应减少在这些产业的投资，国有股份有必要逐渐退出；对于涉及特定产出的法规和监管逐渐完善时，就可以减少或者不依靠产权控制保证企业服务于国家的政策目标。从这个角度来看，中共十五届四中全会明确的国有经济需要控制“涉及国家安全的行业；自然垄断的行业；提供重要公共产品和服务的行业；支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”的四个领域是合理的。
从市场经济体制下产业布局的角度，根据国有企业的基本功能和产业的经济性质，可以分为两大类：特殊产业领域和一般产业领域。对不同的产业领域国家所有权政策将有所不同。目前中国国有经济布局的数据表明实际的情况是将特殊领域和一般产业领域中的多数战略性产业，作为国有经济投资布局的重点，国有经济在这些产业领域占主体地位，在非战略性产业的份额也很大。
目前在特殊产业领域的国家有关政策，在国防军工、自然垄断与安全有关并且投资巨大的大型基础设施和公共服务产业领域，可以仍然实行国有独资或控股情况下联合投资的政策。同时允许民营企业主要以分包投资和服务或参与投资等多种方式参与有关事业，产业主体企业以国有企业为主，民营企业等非国有投资者可以参股投资，符合一定条件，允许非国有投资者以ＰＰＰ（公私合作方式）参与基础设施投资和运营。目前存在的突出问题，一是当非国有投资者以ＰＰＰ方式参与时，如何既保证参与者的合理利益，又保证公众的合理利益；二是随着技术进步和竞争条件日益改进，在改进行业监管和治理的同时保持必要的控制。
将一般产业领域分为战略和非战略两类，不仅是因为战略性产业领域重要，对这些产业领域的发展，国家可能要给予特殊的政策支持，如果涉及自然资源还要有相应的环境标准规制。战略性产业领域有关的实际政策，特别是涉及到资源及其加工产业的政策，还不够明朗。国有经济可以控股或相对控股方式进入该领域，同时不限制民营企业和资本进入。由于这些产业都是竞争性的，民营企业进入有利于国有企业提高效率。资源开采行业存在不少问题，主要是进入管制不合理，而不是因为民营企业进入。除少数行业和业务外，现行政策至少不禁止民企进入，只是这几年因有政策争论，一些领域实际上执行的是限制民企进入，而这些领域已有不少民企在海外发展，国家政策允许甚至支持，但是国内却搞限制，这种矛盾的政策逻辑不利于包括国企和民企在内的中国企业的整体发展。
在战略性新兴产业领域，尤其是技术进步快的领域，中国的国有经济将扮演重要的角色。但是在这些领域，即使是在资本和技术双驱动的领域，也需要支持民营企业和非国家控股企业的发展，因为这些领域企业的发展和创新面临更大的不确定性和挑战，需要更复杂的多种知识、技术、市场要素的组合和优胜劣汰。在某些领域，特别是投资大、累积性知识重要并且国有企业积累较多的领域，国有经济可能扮演重要的创新者的角色，但在更多领域，国家的有关发展战略必须公平支持各类企业创新发展，才能调动各类企业和企业家创新的潜力。
应该制定各行业领域的产业政策，形成合理产业结构。对国民经济布局，既需要“明确界定政府投资范围，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域”，又需要“在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间”，对不同产业领域要具体形成和落实合理的布局和结构。
应该明确国有企业布局和结构调整的政策条件。国有经济布局和结构调整在实践中会同步进行，要做出具体的政策安排，以优化国有资本在国民经济重要行业和关键领域、产业链上、企业之间和企业集团内部的分布。
一是优化国有经济在国民经济行业上和区域间的分布。国有资本应更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，并兼顾区域分布，保持区域平衡协调发展。二是优化国有经济在产业内部的分布。国有资本投向特定的产业领域时，应集中投向特定产业链中市场机制难以发挥作用或需要重点控制的基础产业、基础服务、基础设施、基础原料，以及核心军工、具有先导作用的高新技术产业及关键技术、关键工序和关键零部件等。三是优化国有经济在企业之间业务领域的分布。国有企业之间要按照专业化分工原则，突出主业，尽量避免在同一领域国企进入数量过多的现象，避免重复建设和恶性竞争。四是优化国有资本在企业内部的分布，形成合理的多元股权结构。通过内部整合和外部重组，减少企业管理层次，提高国有企业的资产质量和整体竞争能力。
国有资本在一些国有企业中减持或退出（出售部分股份、ＩＰＯ等）、出售国有企业资产，有的领域需要辅以更严格的行业管制、公私合营、设立黄金股等制度安排。国有资本布局调整的政策原则主要包括市场定价、出售资产、与国有企业改制改组相结合、符合国家产业政策、防止形成外国资本控制和私人企业垄断。国有资本布局调整应对国有资本退出的接替者也有政策条件，对于行业内的优秀企业，接替者在同等条件下，国内企业和投资者可优先。对于外资投资者，政策上可要求附加最低股权比例、研发费投入以及运营中心在中国等限制性条件。
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