黄群慧：非常高兴来到清华大学跟大家交流，今天我讲的题目是“新时期国有企业改革的进展与任务”。这个论题不是一个新论题，却是当前的一个热点，同时也是一个难点。从2011年起，我们正在研究一个涉及国家基金的重大招标项目，今天报告的一些内容只代表我的一些研究成果，希望提供出相应的政策建议，并不代表任何其他方面的观点。

　　主要谈五个方面的内容。首先，从我的角度对国有企业改革总体进展给予一个判断。然后谈未来改革四个方面的重大任务，一是国有经济功能定位与战略性调整；二是混合所有制改革；三是建立以管资本为主的国有经济管理体制；四是完善现代企业制度。这四方面的任务本身是相互联系的，可以概括为十八届三中全会提出的深化国有企业改革的核心内容。

　　一. 是国有企业改革的总体进展

　　国有企业改革的总体进程

　　30多年来，国有企业的改革经历了三个阶段。第一个阶段是改革开放之初，到十四届三中全会的“放权让利”，大概有15年左右的时间。这个时间在图上划分是两个阶段，前面是扩大企业自主权阶段，包括两权分离，扩权让利试点，包括经济责任制、利税改革等等。这个阶段的核心是想解决一个问题，即如何能让国有企业进入市场。第二个阶段是上世纪90年代初至本世纪初，我们叫它为制度创新阶段，也有大概10年左右时间。主要完成了两项工作：一是逐步建立现代企业制度；二是推动国有经济战略性调整，或者叫国有企业战略性改组。

　　以前我们的国有企业数量非常庞大，从街边的小饭馆到上天的航天飞机，全都是国有企业。如此量大面广的国企，我们有限的国有资本是难以支撑的。我们认为，现在很多国有企业取得的业绩，和第二个阶段改革建立新的企业制度和推进国有经济战略性调整直接相关。它促进国有企业去适应市场竞争，解决了国有企业与市场相互隔离的关键问题。    

　　到了十六大以后，尤其在2003年以后国资委[微博]的成立，标志国企改革进入到新的阶段，概括起来说叫国资发展阶段。以国资委[微博]住主体来推动整个国有企业改革与发展，解决了以前国有企业隶属于不同的部委，由很多不同的部门来管理的问题。集中由国资委来管理，努力实现国有资产的保值增值的目标，这是一个非常关键的问题。

　　我们整体来回顾一下三十年来国有经济的改革与发展，从现在的角度看，总体上说它已经达到了国有企业改革最初设定的目标。原来国有企业普遍亏损很严重，到2003年之后，国有企业整个的盈利状况、发展状况都很好，概括起来是四个方面：经济布局逐渐优化，政企关系在优化，经营机制在优化，经营绩效在优化。当然只是说优化，并不意味着这些问题解决了，只是说往好的方向在发展。

　　具体再概括一下，改革方面，我们实现了一个目标，从计划经济体制下以国有经济为主体的单一微观经济结构，到现在已经建成一个社会主义市场经济所要求的多种所有制共同发展的混合经济结构。上世纪八十年代，尤其1980年前后，国有经济基本上是单一微观经济主体，都是国有经济。当时有个著名的日本经济学家来中国考察，他下了一个结论，中国几乎不存在企业，因为都是国有企业，而且国有企业都是有政府扶持。企业的经济学基本问题都是政府决定，企业没有自主权。

　　通过这个图你也可以看到，到2011年，各类所有制经济在工业总产值中所占的比重慢慢均匀了，国有控股的工业企业比重占到三分之一。

　　同时，微观经济结构，包括公司股份制改革也在逐步深入。全国90%以上的国有企业完成了公司股份制改革，公司治理结构在逐步规范，劳动、人事、分配等等制度也在逐步向市场化方向发展。

　　经过这些年的发展，国有经济保持经济稳定增长、推进我国快速地工业化进程、提高我国经济国际竞争力方面已经发挥了重要作用。从这个表中可以看出，总发展趋势是国有企业数量在不断减少，但是资产总额在不断增加，利润总额也在不断增加，企业的全业劳动生产率也在不断提高。从发展视角看，国有企业改革确实取得了重大的进展。

　　中央企业的总资产从2002年7.13万亿已经增加到48.6万亿元，发展速度非常快。因为历史上的战略性调整，中央企业80%集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发等领域，中央企业所具有的科研实力也非常强大，我们的很多重大技术创新也基本集中在这些中央企业。近年来中央企业走向国际市场的步伐也在不断加快。

　　除中央企业以外，还有大量的地方国企。从资产来看，地方国企的总量比中央国企的总量还多，地方国企的总量2013年财务结算大约在55.5万亿，高于中央的48.6万亿元。当然，中央企业都集中在一些重大的关键的战略性行业里。

　　地方国企的情况千差万别，各省、各地区的国资国企差异非常大的。2012年，资产排在前十位的，分别是江苏、上海、广东、北京、重庆、浙江、天津、山东。这些年上海市国有资产发展较快，2014年上海地方国有及国有控股企业总额是12万亿，企业数量是1.1万亿，它已经占到全国企业总额总量的十分之一，营业收入占全国的八分之一，利润占全国的五分之一。有报告称上海是目前国资总量规模最大的省级区域。

　　各地方企业的情况和央企比较差别很大。一个是地方国企的定位和央企不一样。地方国资国企主要定位于为地方提供公共民生服务、承担城市发展基础功能以及发展地方经济支柱产业方面领域。如果比较中央企业和地方企业之间的区别，我们觉得主要有三个方面。一是相对中央企业来说，地方国资总体的回报不如中央企业。虽然地方企业总体数量多，资产数量大，但是利润回报比中央企业差得多。2013年中央国企创造的净利润为1.2万亿元，约为地方净利润的2倍。    二是由于地方国企承担了一个功能，叫地方的国资融资平台。甚至有人形象地说，地方国资国企就像地方政府的一个钱袋子，如果没有这个融资平台，好多地方搞基建包括城市基础设施的发展是没有相应机制的。另外一个特点，总体来说，在政企关系上，地方政府对地方国企干预程度要大于中央层面。一是中央层面覆盖面积比较广，二是地方政府从财政、规划等方面对地方国企会有更多的干预。

　　国有企业有必要继续深化改革

　　国有企业的改革和发展，已经取得了重要的成就，有人认为既然如此还有必要深化改革吗？这种争议很大。在新的时期，全面深化国有经济改革有非常重要的必要性。在经济全球化的大趋势下，中国开放水平进一步提高，国有企业面临一些压力或者一些矛盾。一方面要继续扩大对外开放，国家希望企业走出去，包括现在提出“一带一路”的战略，希望国有企业承担“一带一路”战略的使命。要走出去同样面临重大压力，现在提的最多的一个词，就是所谓竞争性中立。你去搞海外收购或搞国际化经营，当地会说你不是真正意义上的企业，说你是国有企业或者政府委派的企业，存在竞争性中立问题。因此，国有企业一方面承担走出去的使命，另一方面又面临着类似于竞争性中立的压力，如何适应新的环境是一个重大问题。

　　另外一个挑战是国内的经济环境也发生了巨大的变化。2000年以来，大家都说中国的工业化只是中后期，还没有人明确说已经步入了后期。实际上，从“十二五”规划以后，中国已经进入一个新的经济发展阶段，即工业化后期。这是一个很大的判断，因为一旦步入工业化后期，中国的整个经济发展环境变了，国有经济和国有企业在中期所熟悉的要素驱动发展方式就不再适用了。

　　我们依据一套中国工业化水平的综合评价指标，做了一些关于工业化水平的评价，影响比较大。在“十一五”结束以后，中国的工业化水平综合指数为66，这意味着什么？66是个界限，67以后就到了后期，所以2011年以后我们已经进入到工业化后期。十八大的报告要求，到2020年基本实现工业化，我们现在正在处于实现工业化后期的冲刺阶段。工业化初期都是一个高速发展的阶段，到了后期速度都会下降。从这个角度，我们甚至可以回应经常提到的经济新常态问题。新常态是从高速增长向中高速增长的过渡，和现在的工业化阶段相吻合。我们现在已经从工业化的中期阶段步入到工业化后期阶段，这个变化典型的特征就是经济增长速度下降，潜在经济增长率会下降，所以这是一个阶段性变化。由于这种阶段性变化，我们反过来说经济新常态是必然趋势。

　　今天的主题不是谈工业化，而是想用工业化来说明，我们的国有企业面临着国内经济环境发生的巨大变化。工业化初期的高速增长阶段，往往取决于一些要素的投入，但是到了工业化后期更需要创新驱动。国有企业往往习惯于所谓大规模投入的要素驱动，对创新驱动还太熟悉，因此必须进一步推动改革，加快转变国有企业自身的发展方式。

　　从市场化进程来看，虽然我们经历了三十多年的改革，但是还有很多不到位的地方，并不意味着我们的改革已经成功了。概括起来有四个方面：一是公司股份制改革还不到位。我们基本是在二级、三级这种企业里进行了所谓的股份制改革，很多大的国有集团公司股份制改革并没有到位。二是垄断行业改革还不到位。三是我们进行了很多国有经济的战略性调整，但是这个调整和改革仍然没有到位。中央三级以上企业在国民经济20门类中都有分布，在国民经济95个大类行业中，占了86个行业，它的分布仍然非常广。四是国有资产管理体制改革还不到位。2003年确认了管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制，后来运行过程中又发现了很多问题。十八届三中全会专门提出来，要从管人、管事、管资产转向以管资本为主的国有资产的体制。这四个方面说明，我们改革还并不到位，有必要继续推进国有企业国有经济改革。

　　为什么对国有企业改革争议很大？我认为其中有一个非常重要的原因，就是国有企业的生成状态已经多元化了，大家在讨论问题的时候，所讨论的国有企业指的并不是同一类国有企业，它们之间的差别很大。我这里专门做了一个分类，如果横轴是管理市场化，不管产权怎么样，你的金融机制是市场化导向来做的，就是管理市场化。纵轴是产权现代化，无非是股权多元化。这两个纬度来看，我们其实可以把现有的国有企业分为四类国企，如果是管理市场化水平很高，同时产权现代化水平很高，是一个股权多元化的企业，我们可以认为是全新型国企。在很多竞争性行业里，很多地方国企都是全新型国企，这种国企正在非常激烈市场竞争中慢慢的发展壮大。 还有两类叫半新型国企，一类是产权现代化程度比较高，本身已经是一个上市公司，股权产权多元化，有很多公众股，但是这类企业本身管理市场化水平并不高。比如中石油、中石化[微博]本身是上市公司，但是市场化运作并不是真正按完全的市场化需求，这一类就属于半新型国企。这类半新型国企在行业中有一定的资产垄断性。还有一类企业也是半新型，它的产权现代化水平并不高，但是它的管理化水平高，这类企业虽然相对比较少，但是现实中也是存在的。由于企业某几个管理人或企业家具有市场效应，按市场化水平来运作，短期内把企业管理的很好。还有一类就是改革滞后型国企，比如邮政等企业，很难说股权多元化，也很难说它的管理市场化水平高。

　　按照改革的进展和它市场化管理水平的进展区分，现实中存在着四类国企。所以当你指责、争议国企或者来讨论国企下一步改革的时候，你应该搞清楚你说的是哪类国企。全新型的国企已经是一个股权多元化的企业，你应该对它有一些不适当的指责。有些半新型的国企可能有些垄断行为，可能会引起公众的反映，这种情况是存在的。大众对企业有很多要求，有很多争议，但是你站在企业角度发现，国有企业面临的经营环境也很困难。它存在着两个冲突：一是使命冲突。首先是建立这个企业的目的是什么，企业的价值取向、事业定位是什么？企业使命决定了企业战略，而战略决定了组织结构，组织结构决定了组织本身运行的效率，最终又决定了使命实现的程度，这是一个企业运行的基本逻辑。按照这个逻辑，国家成立一个国有企业，它就必须负担国家给它的使命，国家使命应该是国有企业生存和发展的理由，要不然就没有必要成立这个企业。在历次党的文件里，都在不停地明确国有经济应该在哪些行业、哪些领域发挥作用，其实就是想说明国有企业你的使命应该是干什么。十五届四中全会就提出，国有经济要控制的行业涉及国电安全、资源垄断、重要公共品及其服务，还有一些支柱产业和高新技术产业。问题在于，既然是国有企业，国家就要你必须承担一些公共目标和公益性的使命。同时国资委要考核国有企业，所有国有企业都要完成一个指标，叫国有资产保值增值。因此国有企业在面对企业的盈利性使命与企业的公益性使命相互冲突时不知所措，这个冲突使国有企业处于一个特别尴尬的境地，发现自己赚钱和不赚钱都很难。比如你不赚钱，国资委要批你没有完成国有资产保值增值，甚至社会上也骂你不去赚钱。但是如果你赚了钱，尤其对那些资源垄断性行业，大家又会指责是利用行政资源换取垄断地位，不允许别人竞争，你赚的是利用行政资源获得垄断地位而产生的利润，损失的是市场公平和效率，也损失了其他公共的福利。所以现在国有企业面临很尴尬的境地，不赚钱不行，赚钱也不行，两边都为难。同时它对付两边也都有理由，对有些国有企业经营者来说，如果今年没有完成国有资产保值增值目标，他就会拿完成公益使命来说事儿，反过来也是如此。

　　现实中由此产生一系列问题经常会有报道，比如中储粮、中储棉这些公司，由于执行国家的粮食政策、棉花(11635, -90.00, -0.77%)政策，从某种意义上说他们只能承担公益性使命，不应该承担所谓盈利性使命。实际上这些企业也在想各种办法挣钱。社会上就会批评说你们企业的使命就是公益性的，你去挣钱就是有问题的。但是，作为一个企业并没有谁来明确我是该挣钱还是该做公益性使命。如果这个使命没有明确，接下来它的发展战略、组织结构以及今后的经营管理和运行都会面临一系列的矛盾。

　　第二个冲突是角色冲突，也就是现实中的国有企业领导人角色问题。现在的国有企业领导人，基本上是企业家和党政官员的双重角色，这两类角色集于国有企业领导人一身，就会产生一些问题和冲突。

　　一是国有企业领导人在企业决策过程中的内心价值冲突。作为企业家，企业领导必须保证企业价值最大化。但作为党政官员，他们又必须遵循行政官僚体系运行逻辑。有的国有企业领导人就抱怨，如果不听上面打个招呼，你就不能当这个企业家了，如果听了上面打招呼，企业发展肯定受影响。结论是企业发展的好不好没有关系，至少我保住职位多干几年。国企业领导有这样的内心价值冲突，就无法专心经营管理这个企业。

　　另一方面，是这种制度设计引发的社会价值冲突。由于国有企业领导人能够既享受两种角色的利益(行政级别、市场化高稿酬)，还可以规避两种角色的风险(企业困难时调任党政部门任职，在党政部门升职空间受挤压时，调任企业领导寻求高经济报酬)，这种既当官又挣钱的双重角色，在社会上造成极大不公平。2014年，在国有企业改革统一政策没有出台之前，国家出台了国有企业领导人薪酬政策，确实有它的合理性。在没有其他变化的情况下，大家都对这个事情不满意，一旦实现改革，也会产生其他方面的问题。比如国有企业竞争力下降，工资体系没有积极性，企业效益会受到影响，出台这个制度的本身想法并不是希望有这样的结果。要解决角色冲突，必须有新的制度设计。这是改革到现在出现的一些问题。

　　十八届三中全会之后的国企改革

　　十八届三中全会以后，出台了全面深化改革的很多意见。从2014年到现在，从中央层面和地方层面整体都在推进国有企业改革。现在中央层面并没有正式出台有关国有企业改革的指导意见。现在有报道说2015年会出台1+15的顶层设计。由于改革问题非常复杂，去年中央、国资委也做了很多有益的尝试。一是中央企业改组国有资本投资公司试点；二是中央企业发展混合所有制经济试点；三是中央企业董事会行使高级管理人员试点；四是中央企业派驻纪检组进行试点。中央层面已经在做一系列的工作。与中央层面推进的改革比较，各地方推进的力度会更大或者进展更快一点。因为十八届三中全会的指导意见出来以后，各个地方都围绕着十八届三中全会的精神纷纷提出了自己的改革方案，包括路线图、目标和进度等等。2013年12月，上海市率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，截至到2015年1月，已有25个省市出台了地方国资国企改革方案。地方国企的改革，我们认为应该有些原则性的东西。一是应该坚持因地制宜的原则，地方国企可以自己来自由探索。但是在因地制宜、自由探索的过程中，需要中央给它明确一个必要的底线。必须是朝市场化改革的方向往前推进。二是要坚持公开、公正、公平这些原则。总体来讲，地方国企、国资改革要因地制宜，同时要明确底线。

　　由于国有经济发展面临一些新挑战，包括全球化水平提高，包括十八届三中全会提出来“市场在资源中起决定性作用”，进一步深化市场经济改革的要求，使我们现有的国有经济功能定位和布局，现有的国有企业产权实现形式，宏观管理体制和微观的治理机制都面临着不适应。既然不适应，就应该在四大方面继续深化改革。一是国有经济基于国家使命要对功能定位和布局进行战略性调整。二是协同推进混合所有制改革。混合所有制改革一方面引入民营经济，另一方面从内部引入员工持股，同时要打破垄断，放宽准入，这才能改变国有企业产权的基础，变成混合所有制的产权，这是现在争议最大的。三是我们提出一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制，具体怎么构建现在争议还非常大。这三方面基础之上，我们就可以进一步完善现代企业制度。现代企业制度的建立经历了很多年的改革，大家仍然认为国有企业还没有真正建现代企业制度，或者说现代企业治理结构仍然不完善。为什么不完善？就是因为没有基于不同类型对国企进行分类。把各类国有企业全变成一样的治理机制是不对的，应该建立差异化的分类治理机制。在这个基础上，在那些竞争性的企业或者一般商业性企业建立多元制衡的公司治理机制。最终是要落实四大项任务，一个落脚点，落到企业分类。在区分三类企业基础之上，构建混合所有制企业，同时构建一个新的管理体系。同时基于三类企业分类治理，构建不同的现代企业的治理机制。

　　(图)

　　具体来展开讲一下国有企业改革的重大任务。

　　任务一：国有经济的功能定位与战略调整。

　　我们认为，首先要解决的，是国有企业功能定位和分类逻辑的出发点。国有企业首先要谈使命，要分析一下我国和别的国家有什么样的不同，要反思国家需要国有企业来做什么，国有企业究竟要承担什么样的使命。我们认为，国家需要国有企业承担三类使命：一类是弥补市场经济失灵。我们的改革方向是建立市场机制，在其它市场经济国家肯定也有一些国有企业，只是数量非常少。我们国家同样也需要有一批这种企业存在，这类企业承担的使命主要是弥补市场失灵，甚至实现区域协调发展等等。第二类是承担产业政策需要。我们是发展中国家，是需要经济赶超的，这个问题也有很多争议。我们认为赶超型国家不像自然演进的国家，它的经济一定是快速发展的。我们需要企业来承担这种产业政策，在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业领域与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能，最终实现经济赶超。第三类叫转轨经济国家使命。我们的国有企业大部分在三十多年前就已经存在了，我们需要把这些国有企业转轨转向市场经济。这类企业在转轨的过程中，努力从原来的国有企业转成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，实际上它承担了市场主体的培育功能。这类企业就是我们说的一般商业性企业。基于这三种使命，现有的国有企业存在着公共政策性、特定功能性和一般商业性三类企业。这里有很多争议，我们必须有一个历史的逻辑来看这个问题。

　　还有一些争议，说是不是进一步深化改革，公共政策性企业也可以取消掉？为什么要由企业来承担弥补市场失灵的功能，是不是也可以其他的什么来承担？这种情况也是存在的，至少企业承担弥补市场失灵这个使命，在西方市场型国家同样也存在的。

　　现在绝大多数国有企业都是作为一般商业性企业来定位的，如果基于这种分类，所有国有企业分类改革的前景就比较明确了。作为国家政策的一个工具，它的产权形态应该是国有公司，治理的基本原则是社会性治理，由最高决策机构管理。它的上面有一个资本管理机构，叫国有资本投资公司。

　　国有资本投资公司和国有资本运营公司是两类公司。国有资本投资公司控制资本，它的治理和改革关键点主要是靠预算来控制，通过社会性治理提高效益。对于一般的商业性企业，由于它要在市场竞争中追求盈利，在盈利中才能实现国有资产保值增值。搞混合所有制，国有和非国有混合的产权机构是可以推进的。将来公司法要修改，不要把国有投资公司放在公司法里，要有专门的国有投资法。因为公司法讲的就是公司，无所谓你是国有、民营什么性质，全部是公司(当然包括国有资本和参股的混合所有制企业)，你是遵循公司法。它上面谁来管？就是它的资本。国有资本运营公司作为持股机构持股，它在市场竞争中要么扩张，要么就死掉。介于二者之间是特定功能性，事关国计民生、保证国家经济安全等等。这类企业也有混合所有制的，但是国有资本也要遵循公司法控股，董事会也是要最高的决策机构，上面的管理机构是国有资本投资公司。2011年我们对现有央企进行了分类，当时央企是115家，后来变成112，逐渐缩小。公共政策型企业只有4家，特定功能性企业32家，其余76家为一般商业性企业，占了数量70%。现在逐渐在兼并重组，数量会越来越少，我们认为这个分类是比较合理的。到现在为止，中央并没有出台意见对央企进行分类，但是我们觉得我们的分类整体具有一定合理性，各地方也已经开始在它的改革方案里有一定的分类。基本上是按三分法来做的，只是表达方式不一样。

　　实际上，现在还有一个争议。有人认为说央企不要分为三类，可以把它分为两类，一种是竞争类或者叫做一般商业性的，另一种是功能政策性的。但是，在现实中由于有个过渡阶段，我们实在没有办法一步把特定功能类推成商业竞争性的。于是有人提出叫竞争类和公共政策类，又把竞争类分为竞争一类和竞争二类。竞争一类就是属于特定功能性，我们概括这类叫做隐性三分法，表面是二类。这也有它不合理的地方，本来是特定功能类的企业，非说自己是竞争类，其实它并不是真正意义的竞争类，反过来还影响到了真正竞争类国企的声誉。如果已经是竞争类了，就不再推进特定功能的改革，这种压力相对就少了。相对隐性三分法还不如实实在在做出三方，有了三分法以后接下来进行调整。鉴定为公共政策性企业，如果你还要挣钱是不可以的，必须从挣钱的业务里退出。鉴定为特定功能类企业，利用国有资本投资公司这个平台，对这些企业进行战略性重组，发挥它们独特的战略功能。鉴定为一般商业性企业，它的目标完全就是参与市场竞争。如果还有一点点行政垄断业务，也要完全的剥离，这是所谓的战略性调整。

　　在这种前提下，国有企业需要进行一系列的调整。一是产业布局要调。在工业化中期阶段，国有企业大部分集中在重化工领域，工业领域里60%的国有资本集中于能源工业(电力、煤炭)和原材料工业(钢铁、有色和建材)。到了工业化后期阶段，如果国有资本还集中在这些行业的话，你的效益不会好，也不符合国有资本的定位。将来要把大量国有资本分布在高端、新型的制造领域，包括国家制造2025，与国家一带一路战略相关产业领域以及公共服务、科技进步、国家安全等等，所以你从重化工领域退出来，然后转向这些行业，这就是产业布局调整。

　　二是经营业务要调，主要针对特定功能性企业。大部分特定功能性企业有资源垄断性，其实这个概念是比较模糊的。比方国家电网[微博]或者电力行业，只是它的网络具有资源垄断性，在电力行业的其他方面，包括配电、发电等等环节，并不具有网络环节所特有的资源垄断性。如果一个国企在这个行业的垄断，只集中在自然垄断性的网络环节，那么就要把这个业务进行重整，把其他环节放开，引进一些竞争。将来即使是网络环节不一定非要完全国有，也可以引进民营企业竞争，这也是可以尝试的。

　　三是产业组织结构要调。国有企业的数量需要调整。国资委在成立之初就有个目标，希望把央企缩小到三十到五十家，现在已经缩小到了一百一十二家，包括现在逐渐出现的国有企业重组热潮。但是究竟要在什么行业进行重组，现在的看法还不一样。我们认为，在市场竞争性比较高的资源类产业和钢铁、汽车、装备制造等等，可以通过并购重组打破地方或部门势力形成的市场格局，促进形成全国的统一市场。对于自然垄断领域，像电网要把网络进行重组。有些传言说国家电网和南方电网合并，如果可以合并的话，我们认为合并的仅仅是一些网络，并不意味将来要合成一家大的国家电网公司。对中石油、中石化是不是合并，我们建议如果要合并，就应该是一个新的石油公司，至少有几家保持竞争。民航业要有区域性的航空运输企业，来解决航空支线成本过高的问题。航油、航材、航信这些企业是不是可以各个航空运输企业来参股呢？在资源垄断领域，一定要把可竞争性业务和网络业务分拆开，通过这种分拆才会进下一步重组。这是第一项任务，先有分类、定位，然后进行战略性重组。

　　任务二：混合所有制改革

　　混合所有制改革，最初来自于所谓的混合经济。混合经济是指私有资本主义经济与社会化经济的混合，它既有市场调节的决策分散特征，又有政府干预的决策集中特征。混合所有制的两种理解，一是从宏观上看，一个国家和地区所有制结构是多元的，既有国有又有非国有。二是从微观上看，企业一定是既有国有成分又有非国有成分。前一段有人说，混合所有制是不是股权多元化？这两者是有区别的。股权多元化可以是同一种所有制但是有不同的法人，混合所有制一定是国有和非国有的组成，那才叫混合所有。

　　混合所有制并不是一个新的概念，党的十四届三中全会、十五大报告、十五届四中全会、十六大报告、十八届三中全都提到了混合所有制的问题。但是，我认为十八届三中全会提了两点可以突破，一是认为混合所有制是基本经济制度的重要实现形势。另一个很具体的说到，混合所有制的企业可以搞企业员工持股，这两点是一个突破。实际上，现在50%的企业已经是混合所有制了。在能源领域和公共服务领域的这些行业，过去不允许引入非国有资本的，现在也正在逐渐引入，例如北京四号线地铁等等。

　　目前，推进混合所有制改革仍然争议很大。我们认为，要推进混合所有制改革，必须明确几方面的原则。

　　一是自下而上和自上而下结合的推进路径原则。上面已经明确了方向，下面要逐渐进行试点探索。通过探索总结相应的经验，制定出一些相应的细则。中国的改革到现在非常成功，最关键的是我们遵循了上下结合的改革路径，既避免了一哄而上，又考虑到基层的创业性和经济的活力。

　　二是遵循程序、规范和公开原则。改革方案依法依规，股权转让公开，内部分配公正透明。要防止国有资产流失，只有搞混合所有制，上市是唯一的途径。一定要通过上市公司这个途径，不要背后进行协议转让。只有上市，大家才认为你是一个公开、公正的机制。1+15会出台一系列有关产权转让、产权交易方面的规则。

　　正因为顾虑到国有资产流失的问题，当法律、法规没有细化到准确界定某项改革是不是涉及到国有资产流失的时候，没有人敢深入推进。比如，一个国有资本现在评估说值五个亿，经过议价卖了十个亿。卖给了另一方以后，人家做得好，企业升值到二十个亿。这时就会有人检举你，说这个国有资产当时评估五亿是不对的，它本身就值二十个亿，你把它十个亿卖掉，国有资产流失了十个亿。所以地方凡是搞混合所有制改革的都要通过上市途径，因为只有上市了，我才能说清楚国有资产是没有流失的，才可以往下做。

　　要推进混合所有制，必须要重视民主。作为一个企业家，想推进自己企业搞混合所有制，一定要经过全体员工的同意，由职代会投票决定，只有这样才能得到充分的民主保证，避免利益输送等一系列的问题。这个过程可以慢，不要想着走捷径，往往走的越快死的越快。

　　2003年、2004年股份制改革推进的力度已经很大，中央层面仅仅有几个试点，但地方层面实践的很多。很多方案里都提出来要搞混合所有制，甚至提出了混合所有制的具体数量指标。很多地方明确提出要搞员工持股，提出通过资产证券化推进国有企业上市步伐，尤其是强调加快国企上市，只有通过上市才能真正推进混合所有制改革。

　　当地方把混合所有制改革指标量化的时候，一方面是表明决心要完成这个任务，但是也有可能变成一个改革的“大跃进”。股权多元化需要一个市场反复讨价还价的买卖过程，提出必须把多少国有资产卖掉，很可能会导致国有资产流失，最后是欲速则不达。

　　真正要想推进，有几个突破口，一是一般商业性企业需要加大推进混合所有制力度，而公共政策性企业可以不推进混合所有制改革，特定功能类则是要有一个逐步的过程。

　　二是公司治理结构。有一个巨大争议，民营企业如果买了国有企业的股份，进入公司治理结构，也是董事会成员。但是民营企业可能占的比例很小，而国企股份大，领导人又享有一定级别甚至更高地位，两者在董事会里的身份是不对等的，这不是真正完善的公司制结构，存在着一个身份障碍。

　　三是员工持股。员工持股现在是热点，它既有治理效应，又有激励效应。在发达国家，员工持股是普遍现象，美国两千万员工都参与员工持股，涉及资产金额也非常多。我们国家从搞产权改革以来，迄今为止没有一个合法的员工持股机构。我是股东，需要有个机构代表员工持股，但是没有明确规定哪些是合法的，制度设计没有明确不同形式的企业员工持股有什么差异，甚至证监会[微博]还规定员工持股超过两百人不可以上市。华为没有上市，就是因为它是广泛员工持股的民营企业。此外还存在规范不到位等等一系列问题，譬如有的员工不想持股，非让人家持股，有的员工想持股却不让人家持股等等。现在中石油、中石化让员工持股大家会争议，同样是全民的企业，你为什么不能让员工在内部来持有它。推进员工持股要符合三个原则，一是激励相容，要让这个制度设计的个人价值最大化和企业整体价值最大化目标一致。卖给员工的股票价格、持有的比例、持有的期限都需要精细设计，达到一个激励效果。二是每个人都可以持股，要增量分享。对现有这个盘子，制定一个计划，在未来几年内国有资本做大到什么情况，发展出来新增国有资本的一小块，从中拿出一部分可以员工持股，如果没有增加就不能持股。至少可以说明这是一个激励计划，在未来的增量中让员工持股，而不是瓜分现有的国有资产。三是要坚持长期导向，员工持股一定要长期持有。去年六月份证监会出台上市公司员工持股的意见，我们认为有一条不合适，意见说每期员工持股期限不得低于12个月，我们认为这个期限太短了。国有企业的员工持有这个股份要有很长期的持有，不要短期持有。员工持股要和不同企业类型相匹配。一般商业性企业，小型的要积极推行，中型也可以积极推行，中部的要分步推行。而特定功能型企业，大型的要谨慎推行，中型、小型的要选择性推行。

　　推进混合所有制，要选择具有先进经验和长期合作意愿的民营战略投资者。外资、社会资本有独立性且比较灵活，而国有资本往往是比较稳健，所以混合所有制有它独特的生命力。

　　四是搞混合所有制要有一个公平竞争的市场环境。现在很多民营企业最担心的是和国有资本混合我的产权能不能得到保证，同样国有企业也担心混合的时候国有资产会不会流失，所以一定要建立规范的产权流动和产权保护机制。

　　国有企业改革的国有资本管理体制改革

　　任务三：国有资本管理体制改革。

　　核心是从管企业到管资产，然后再到管资本的一个过渡。在计划经济体制下，是各个部委直接管企业，2003年组建国有资产监督委员会，形成了管人、管事、管资产相结合。十八届三中全会明确提出，要建立以管资本为主的国有资产管理新体制。核心是两类公司，一类是国有资本投资公司，一类是国有资本运营公司。但是现在这两类公司到底怎么组建，甚至两类公司究竟有什么区别争议仍然比较大。

　　从理论上说，国有资本投资公司，是主要负责针对实业进行控股的公司，而国有资本运营公司主要是操纵国有资本的股权，强调在股权流动中保证国有资产增值。两者目标、方式、功能都不一样。通俗来讲，国有资本投资公司是控制产业投资，而国有资本运营公司只管股权，好比是一个典型的炒股公司，一会儿买入，一会儿又卖出，始终在流动中。原则上这两类公司是这么区分，但实际有时候区分不开，比如我买了这个股份，觉得长期持有有利于资产保值增值，那我就长期持有。如果这个产业资本不具备价值，我也可以把它卖掉，动态来看两个并没有办法区分。有时候在操作中干脆叫做国有资本投资运营公司，把它们合在一起了。我们在国有资产管理构建中。对这两类公司是有区分的。

　　我们认为未来的国有资产体制要两步走。第一步，从现在到2017年，现有的国有资产管理委员会保持不变，下面要组建两个公司，一个叫国有资本运营公司，一个是国有资本投资公司。同时在它下面，再将国企区分为前面我们说的那三类，形成三个层次，叫三层三类。

　　中央层面来看，虽然现在归国资委管理的有112家，但是并不是所有国有企业都归国资委管了。金融企业、文化企业是单独拿出来的，甚至各个部委还有自己的公司，有人统计目前仍有将近上万家企业分布在各个部委。未来改革，就应该把这些企业全部纳入国有资产监督管理委员会的范畴。

　　国有资本运营公司持有竞争性企业的股份，始终可以动态的卖出买入。如果说政策目标取消了，特定功能性企业也就可以解散了。我们认为不同类型的企业，在国资委管的时候要有不同的原则。即使现在国资委管的力度要缩小，它将来管的是七项核心性管理职能，这个改革还是不彻底的。如果再进一步到2020年，我们认为国有资产监督委员会，可以改为国家国有经济管理委员会，变为一个只治理政策并不真正持有股份的机构。真正持有国有资本的是它下面这两类公司，现在已经有人建议，要改成国家国有资本管理委员会。

　　现在，各个地方的方案都提出来了，有的主张国有资本收益上缴比例提高到30%，有是提议组建国有资本经营和投资公司。在探索新的国资管理体制的时候，各地都在强调两个关键问题：一是容错；二是放权。对于国资委来说，将来改革以后它的地位会是什么样，现在存在争议。如果按照我们的设计，未来的国资委只是一个制定政策的国有资本管理委员会，不再管人、管事、管资产了，这种情况下，国资委自己是不可能制定出这种改革方案的。现在能做的就是允许探索，国资委要放权，作为出资人监管什么，报告什么，问责什么，包括人事项目，只有清单管理。这个清单之外的，都要由企业自主经营。

　　任务四：完善现代企业制度

　　完善现代企业制度已经讨论很多年了，焦点集中在人的问题和资产的问题上，这是企业最核心的问题。各地方都在尝试完善现代企业制度，比如，上海建议竞争类企业的董事长要兼任党委书记，但总经理是分设的。功能类和公共服务类企业由董事长兼任总经理，与党委书记分设。还有不少地方提出来，要加强企业负责人的市场化比例。

　　要解决国有企业领导人角色冲突的问题，我们的建议是要改变现有的国有企业领导管理体制。国有企业无论是中层还是高层干部，都属于党管干部，干部的管理集中统一的。董事会选聘总经理，在现代企业制度下怎么做？现在好像没有办法。我们在地方调研时发现，有的企业一把手是省委任命，下面的副手是市委任命，中层干部是市里国资委任命，一个企业不同级别的领导由不同组织部门认定，这种企业从董事长到总经理，上上下下没有办法真正按市场化运作。

　　我们认为，要把人事集中统一管理转向分类分层管理。先分类，再分层，企业有几个人就是政府官员的角色，但是绝大多数角色就是职业经理人。在一般商业性企业里，只有董事长一个人是党管干部，其他的由董事会按市场化选聘职业经理人。这样分类以后，党管干部的一个人享受相应的行政级别，只能按相应级别拿薪水。虽然薪水不高，但是你可以享受级别，甚至做一段企业老总以后，还可以到其它地方当领导，旋转门是始终存在的。但是，位于这个层次的人，在企业只能有一个或者顶多是少数几个，不能太多。公共政策性企业、特定功能性企业可以比一般商业性企业多一点，但是对于一般商业性企业来说只能有一个人，企业绝大多数是职业经理人，职业经理人可以拿高薪，但没有行政背景，可以分类分层。

　　这样改革有几点好处：

　　一是有利于推进大型国有企业治理结构的完善。

　　二是坚持了党管干部原则，又解决了国有企业领导人和企业家属性的矛盾，有利于建立真正意义的国有企业职业经理市场，培育一大批国有企业职业经理人。

　　三是提高了党管干部的科学化水平，缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度，有利于在机制上保证选择优秀专业人才担任国有企业领导人的实现。

　　四是实现了行政激励约束和市场激励约束的协同统一，有利于调动国有企业领导人的积极性，进一步促进国有企业需要。

　　以上我们谈了四个方面的内容，国有企业改革的过程和四方面重大任务，也讲述了我们的看法和认识。面对庞大的国有企业和庞大的国有资产，问题非常复杂，深化改革有很多问题，也存在很大争议。但是，十八届三中全会已经明确了改革的方向，我们就是要沿着这个方向去解决具体的问题。以上是我的报告，谈的不到的地方请大家批评指正。谢谢大家。