国铁集团2022年初召开的工作会议明确指出，要在年内全面落实国企改革三年行动实施方案，积极稳妥推进铁路厂办大集体改革，按时保质完成“无集体企业、无集体身份职工”改革目标任务。当前，全国厂办大集体改革工作和国企改革三年行动已基本完成，且多数企业实现改革和效益双丰收。因此，改革相对滞后、历史遗留问题复杂、经营包袱沉重的铁路厂办大集体面临越来越紧迫的改革压力，需加速务实推进改革。然而，厂办大集体改革是一项涉及资产处置、职工安置、债权债务处理等敏感问题和职工切身利益问题的系统工程，方案设计与实施的政策性强、专业性强、风险度高。因此，铁路大集体改革者应审时度势，充分借助“外脑”，用好“他山之石”，创新思路、周密规划，通过科学制定合法合规、合情合理的改革实施方案，逐一破解当前面临的各种问题和矛盾。

笔者结合相关法规政策与本人在辅导数十家厂办大集体改革过程中积累的经验，从铁路大集体面临的问题、改革实施方案设计、方案实施策略三个方面，发表一己之见。

一、铁路厂办大集体改革面临的主要问题

1.高度依附主办单位，自我生存发展能力弱

铁路集体企业创办时多定位于为主办单位配套，业务上长期依附于主办单位，企业自身又缺乏必要的设备、技术和人才，且多数厂办大集体规模小、冗员多、机制不活、管理不善，难以适应激烈的市场竞争，导致大量集体企业处于资不抵债、停产歇业状态。

2.产权关系不清，资产质量差

由于历史原因，集体企业的资产形成比较复杂，集体企业与主办单位之间的资产互相占用，债务互相担保，企业土地、房产、设备等资产产权不清。同时，大集体企业资产被平调、挪用、侵占的现象也大量存在。此外，早期会计核算不完善、长期经营严重不景气、人员变动频繁等种种因素作用下，导致相应的权责主体不易厘定产权难以界定、负债责任主体不清、资产质量差。

3.企业经营困难，债务问题突出

由于业务上高度依赖主办单位，而铁路系统先后进行的政企分开、公司化改革、市场化采购改革，加之铁路主业长期亏损，对集体企业业务上的扶持每况愈下甚至无瑕顾及，导致多数集体企业生产经营长期困难，经营性债务、金融债务不断增加。此外，企业拖欠职工工资、社保费、取暖费和住房公积金等情况非常普遍，又形成了相当数量的职工债务。

4.企业资不抵债，改革成本不足

由于长期经营困难或长期亏损，导致多数集体企业资金匮乏、资不抵债。在改革过程中，集体企业要偿还债务、支付职工补偿等各项改革成本。改革成本不足部分需向主办单位、集团公司、中央财政等多方筹措，或在安置职工基础上，通过依法破产程序来处理债务问题。

5.职工诉求多，安置与再就业困难

铁路集体企业大量停产歇业，直接导致大量职工离岗失业，失去正常收入来源，部分企业还拖欠职工工资、取暖费、集资款等。大多数在岗与离岗职工年龄偏大、技能单一、文化程度也相对较低，离岗后再就业困难。而多数集体企业主营业务属非主业、非优势的“两非”业务，其资产属低效、无效的“两资”资产，“两非”“两资”正是国企三年行动需清理剥离的范畴，因此，多数集体企业不具备“往回改”的条件，无形中增加了职工安置难度。

二、铁路厂办大集体改革实施方案设计流程

（一）前期准备阶段

1.成立临时专门班子：改革领导小组、工作小组，工作小组下设若干个专业小组（如人员安置、资产债务处理、经费筹措与管理、维稳与宣传等）；

2.学习研究熟悉政策法规，召开专题会议、培训，层层贯彻动员，政策宣传到每家企业、每位职工；

3.选择咨询、法律、审计、评估等中介机构，形成《改革项目建议书》《审计报告》《评估报告》《法律意见书》初稿；

4.开展尽职调查（集体企业经营、人员、资产、债务等状况），形成《尽调报告》初稿；

5.改革范围界定报批；

6.职工身份登记汇总、公示及认定；

7.制定《厂办集体企业改革工作实施计划表》。

（二）草案拟定阶段

1.匡算改革成本

（1）中介机构成本

（2）人员安置成本：

A、职工劳动关系处理经济补偿金；B、拖欠职工债务：借贷性质的集资款、工资、医疗费、独生子女费、取暖费、住房公积金等；C、职工社会保险关系处理费用；D、离退休人员安置费用：拖欠的债务、需补交的各类保险、社会化移交托管费用等。

2.根据企业实际情况，选择改革方式；

3.拟定《职工安置草案》；

4.拟定《资产和债务处置草案》；

5.做好中央财政补贴申请准备工作；

6.据实进行国有权益核销申请、补贴费用认定为业绩利润申请或国有资本经营预算补贴申请等工作。

（三）草案沟通阶段

1.与中介方沟通协调，完善实施方案；

2.与债权人和可能的潜在投资人沟通协调；

3.与工会和职工代表沟通协调；

4.与主办国有企业上级相关部门沟通协调；

5.与属地相关政府部门沟通协调，涉及几个方面：

（1）人员认定；（2）纳入改革范围企业；（3）社保、党群关系移交；（4）税收优惠。

（四）正式方案制定完善阶段

1.正式实施方案一般包括企业基本情况､改革的指导思想和原则､改革方式选择､资产状况及处置意见（选择改制的需要说明股权设置及出资方式）､职工安置方案､债务处置方案､改革效果预测和社会稳定风险评估、维稳预案等｡；

2.方案主要附件有：审计报告、评估报告；

3.方案备用文件：财政补贴申请以及国有权益核销申请、补贴费（若有）。

（五）实施方案报批阶段

1.正式方案预沟通、预审议；

2.正式方案要向厂办大集体职代会或职工大会通告；

3.职工安置方案要经其讨论通过（须有三分之二以上的职工代表出席，须有应到会职工代表过半数同意才有效）；

4.审计、评估结果要向职工公开，接受职工监督；

5.全部方案须经主办国有单位办公会、党政联席会或董事会审议，并按管理权属逐级上报。

（六）方案实施阶段

1.解除、变更或建立新劳动合同及职工兑现相应补偿；

2.企业资产与债权债务处理；

3.集体企业改制变更登记或注销；

4.退休人员社会化管理移交和改制企业党群管理关系移交

5.做好财政补贴申请以及国有权益核销申请、补贴费用认定为业绩利润申请、国有资本经营预算补贴申请（若有）。

三、铁路厂办大集体改革方案实施策略

本人在实践中总结提炼出厂办大集体改革“123456”实施策略，从改革目标、改革方式、改革重点、实施步骤、风险防范等重点问题进行了系统解析。受篇幅限制，本文不详细阐述，有兴趣的读者可另行交流，或本人赴贵单位进行专题讲解。

1.一个节点：2023年上半年完成改革目标任务。

2.二个风险：防止公有资产流失，维护职工队伍稳定。

3.三个消灭：通过改革，实现大集体形态、集体资产、集体工身份消亡目标。

4.四个重点：依法合规、借助外脑、成本筹措、职工安置。

5.五个路径：3种改制方式+2种清算方式

6.六个步骤：前期准备、草案拟定、草案沟通、完善方案、方案报批、方案实施。

总之，铁路厂办大集体改革作为深化国企改革、改善民生的一项重大系统工程，时间紧，任务重，各集体企业与主办单位应坚持从实际出发，按照“一企一策，依法合规，分步实施，确保时限”原则，开展尽职调查、方案设计、方案实施等工作，对改革涉及的人员安置、资产处置、债权债务处理等重大疑难问题须进行反复研讨论证，剖析根源，精准施策，着力化解主要矛盾，解决重点问题。同时，还需统筹兼顾各方的承受能力，通过多种途径安置、分流职工，处理好资产与债权债务问题，防范法律风险、社会风险。 

（作者邮箱：13910110170@163.com，电话：010-65707841，欢迎各位专家与铁路集体企业改革参与者交流探讨！）

作者简介：袁敬华，中集研“厂办大集体改革专家小组”组长，北京产学联合企业管理中心主任、北京市国有资产法治研究会副会长、中国经济体制改革研究会培训中心咨询部主任。2002年起从事国企主辅分离、辅业改制、厂办大集体改革等政策研究与咨询辅导工作，创造性的提炼出厂办大集体改革“123456”实施方略及落地路径。为国家电网、中国运载火箭技术研究院、航天504所、航天519厂、中核原子能研究院、中国航发黎明公司、国家电投东北公司、国电大渡河公司、华能杨柳青电厂、中国铁通沈信公司、中国电子彩虹集团、中国兵器长风机器、中国五矿金信铅业、大连创新、连云港港口集团、铁煤、潞矿等国企或所属企业提供过改革方案制定及内训与实施咨询服务。为北京市律师协会、铁岭市国资委、抚顺市中小企业联合会、国家能源集团、航天科工集团111厂、航天标准化院等机构及数十家企业提供过厂办大集体改革授课辅导服务。

主持编写了《厂办大集体改革权威答疑、操作技巧与案例分析》《厂办大集体企业改革与管理政策法规汇编》《“三供一业”分离移交政策解读、方案设计、操作解析与成功经验（案例）详解》《电力主多（辅）分离、改制重组权威解读、操作实务与案例分析》《电力主多（辅）分离、改制重组及职工持股疑难解答与相关法规文件汇编》等国企改革系列丛书。