文 · 车路遥
中国政法大学国际法学院讲师 WTO法律研究中心副主任
《国资报告》杂志2021年第10期
习近平总书记在2016年全国国有企业党的建设工作会议上，首次提出并深刻阐释了建设中国特色现代企业制度这一国企治理最重要的命题，是具有原创性、独创性的重大创新。五年来，通过深入推进中国特色现代企业制度建设，从理论和实践上探索形成了符合我国国情的现代企业治理模式，极大坚定了我们做强做优做大国有企业的制度自信。为进一步深入研究中国特色现代企业制度，国务院国资委综合研究局组织中国社科院国有经济研究智库“国有经济国别研究”课题组对中国特色现代企业制度与国际通行原则的相符性进行了深入研究。
中国特色现代企业制度充分体现了我国国情特殊性和市场经济规律普遍性的辩证统一
中国特色现代企业制度是做强做优做大国有企业的制度根基，其内涵在于将党的领导与现代企业制度有机融合，将党组织内嵌到公司治理结构中，使各公司治理主体权责规范化、制度化、具体化。建立和完善中国特色现代企业制度包含三个方面的基本任务：一是在基本制度上加强党的领导，把加强党的领导和完善公司治理统一起来；二是在组织结构上厘清公司治理主体权责，协调各主体关系；三是在运行机制上促进各治理主体有效发挥作用，积极履行职责。中国特色现代企业制度是立足于我国国情和国企的使命和任务而建立的。现代企业制度并不存在放之四海而皆准的一般模式。如“英美模式”下，由于股权结构相对分散、股权流转频繁，“经理人主义”盛行；而“德日模式”下，股权相对集中，设立了双重董事会结构。我国是以公有制为主体的所有制制度，我国的市场经济是为社会主义制度服务的。这种制度安排决定了我国必须在公司治理中保证党的领导。以让企业的运作与我国基本经济制度和目标相一致。中国特色现代企业制度对国际通行原则进行了适当借鉴，吸收了其中的科学合理成分。现代企业制度是市场经济体制在微观层面即企业层面的具体实现形式，市场经济基本规律的普遍性决定了现代企业制度也具有一定程度上的共性，可以被总结为国际社会的通行原则。经合组织（OECD）2015年版《OECD国有企业公司治理指引》（以下简称《指引》）以及20国集团（G20）与OECD在2015年共同推出的《G20/OECD公司治理原则》是多个发达国家和地区就公司治理的通行原则进行的较为全面的总结。虽然这些文件难免带有西方传统自由主义理论色彩，但由于它们是不同国家公司治理制度融合和对话的产物，故较能反映一般市场经济状态下对现代企业制度的共性要求。中国特色现代企业制度吸收了这些国际通行原则中关于明确董事会职责、鼓励政府作为出资人积极履行出资人权利、确立公司治理各主体之间的权利义务关系、明确政府在市场经济条件下的监管责任等合理因素，在其基础之上进行了国有企业治理制度的创新。在符合公司治理国际通行原则所体现的一般原理的基础上，中国特色现代企业制度结合我国实际情况，呈现出体现我国国情的特殊性，但这些特殊性并不与国际通行原则相矛盾。
基本制度方面：党的领导内嵌于公司治理模式并不被国际通行原则所排斥
中国特色现代企业制度“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把党组织内嵌到公司治理结构之中，让党委（党组）、董事会和经理层等多种治理主体有效制衡、协调运转。这正是一般性的现代企业制度适应我国基本经济制度的产物。以美国为首的一些西方国家和地区时常声称我国企业中党的领导正在使我国“偏离”通行公司治理模式，乃至“偏离”市场经济模式。但被各国所普遍承认的公司治理通行原则从未明确排斥党的领导和将党的领导嵌入公司治理的实践。相反，以《指引》为代表的国际通行原则所倡导的部分目标在我国具体国情下，只能通过党的领导来实现，这可以通过以下三点予以解释。
一是党组织的存在和运作保证了国有企业目标的实现，也保证了对国有企业符合其设立目标的监督。我们认为，国有企业最基本目标是服务我国的基本经济制度，其他具体目标还包括优化经济结构、畅通经济循环、稳定经济增长，带动民营企业、中小企业发展等。为国有企业设立基本目标，这一点与《指引》等文件是相匹配的。《指引》认为国家应当为国有企业设立目标，要求国家在法律法规等文件中阐明国有企业存在的宗旨，证明政府维持“国家所有权”的合理性，并以社会监督保证国有企业实现这些目标。这一规定从侧面承认了国有企业应当具有纯粹商业盈利以外的目标。至于如何贯彻这些目标，《指引》并未明确，这意味着它默认容忍各国用符合自身实际的方式对目标予以落实，故应当承认我国国有企业中党的领导的合理性与正当性。
二是党的领导和公司治理的融合可以促进企业积极履行社会责任。现代社会生活与经济生活普遍联系，商业活动的外部性愈发突出，企业盈利行为不可避免地涉及到环境保护、公共健康等重大社会议题，纯粹追求盈利显然无法满足平衡社会发展的需要。我国国有企业公司治理机制通过让企业党组织对重大事项的前置程序，可以有效矫正纯粹追求商业利益而产生的负外部性，使得企业能够兼顾种种非商业利益。特别是去年以来面对新冠肺炎疫情的冲击，国有企业在提供防疫和生活物资、复工复产等方面都做出突出贡献，这正是不单纯考虑商业利益的结果，党组织在其中的引导作用至关重要。这种促进企业履行社会责任的做法为国际通行原则所赞同。《指引》第五章专章规定了国有企业履行社会责任的相关问题，表示“国家所有权政策应当充分承认国有企业对利益相关者的责任”。三是党组织在国有企业中发挥作用不构成国际通行原则所排斥的“政治干扰”。我国国有企业治理中党的领导作用确实经常被以美国为首的部分国家和地区非难，他们将我国国有企业中党组织的领导作用曲解为“政治干扰”类似作用。《指引》要求“限制董事会运作中的政治干扰”。根据《指引》评注，“政治干扰”的含义为直接与行政权力相关联的人员（国家首脑、政府或部委首脑）在董事会任职，影响董事会判断独立性。从美国、欧盟等国家和地区的政策文件可以看出，他们并不区分我国的党政体系，而是倾向于把党组织本身就看作与国家、政府、部委等同的组织机构；把党组织所派遣或委任的干部认定为欠缺“独立性”或“专业性”，从而认为他们不应在董事会任职。此外，他们倾向于臆想党组织促使不同国有企业进行“协同”并产生反竞争效果等情形，由此认定党组织的存在对公司治理产生干扰。上述观点既缺乏实证支持，也不代表国际社会的共识。
组织结构方面：规范和细化各治理主体权责的实践为国际通行原则所推广
建立中国特色现代企业制度的第二个重要任务在于完善企业的组织结构，完善各治理主体的权利和责任，以实现公司治理组织结构方面的规范化、制度化和具体化。我国完善企业组织结构的努力与《指引》所示的国际通行原则高度一致，不仅为通行原则所允许，还为它们所大力提倡。因为这一实践反映的是公司治理和市场经济普遍性的一面。我国国有企业在完善组织结构方面的努力与国际通行原则的相符性可以通过以下几方面解释。一是将国有企业本身转化为独立的市场主体。完善企业内部组织结构的前提是首先确保企业自身的独立性，让企业发挥在市场中的自主性。我国国有企业改革多次强调要强化企业独立法人地位，让企业独立参与民商事法律关系，并承担有限责任；多次强调凡是市场可以有效调解、社会组织可以替代、企业在法律范围内能够自主决定的事项，政府部门不再审批。这一实践与《指引》规定相一致。《指引》强调，应当尽可能以平等适用于私营企业的公司法为基准；《指引》要求国有企业所采纳的法律形式应当允许债权人主张权利，并启动破产程序。二是赋予董事会明确和具体的职权，并增强董事会独立性和专业性。中国特色现代企业制度建设致力于实现国有企业董事会“应建尽建，配齐建强”，并重视拓宽董事会成员的来源渠道，广泛地吸纳独立董事以及职工代表成为董事会成员，使得“董事会中外部董事原则上占多数”。这些做法均体现了对强化董事会独立性和专业性的要求，与《指引》相一致。《指引》要求国有企业董事会职责应当来自明确授权，应是对公司经营业绩的最终责任；《指引》认为董事会成员应多元化，明确要求董事会应当具备“恰当的人员构成”，以使它可以做出客观独立的判断。三是确定经理层职责，完善董事会向经理层授权的管理制度。中国特色现代企业制度建设致力于“全面建立董事会向经理层授权的管理制度，依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等主要内容”。这一实践具有两层含义：首先是经理层的权利和义务来源为董事会授权；其次是董事会所授权的内容较为技术性，需要具体情况具体分析，原则上所授权内容应更加详尽和规范化。这些实践在《指引》中也能找到相应内容。《指引》认为，董事会具体负责的事项应该涵盖制定公司战略和监督管理层，任免首席执行官，决定管理层的薪酬水平等。
运行机制方面：促进各治理主体积极有效运行的实践为国际通行原则所倡导
建立中国特色现代企业制度的第三个重要任务在于促进股东、董事会、管理层以及其他相关主体积极运用自己的权利，相互协调配合，共同促进企业效率提升。有效运行机制的实现以前述的组织结构的完善为前提，若说组织结构的搭建是静态的公司治理要求，则运行机制的优化是动态的要求。
《指引》等阐述国际通行原则的文件也体现了对运行机制优化的关注。由于优化运行机制是比健全组织结构更加复杂、更需要在具体实践中动态把握的任务，《指引》对公司运作机制主要体现为倡导，而非提出明确而严格的要求。我国国有企业在优化公司治理运行方面，充分体现出与《指引》等国际通行原则所倡导内容的一致性。
一是强化出资人职能，让作为出资人的政府积极履行职责。我国国有企业改革的目标之一在于“推进经营性国有资产集中统一监管”，要求公共管理部门剥离专门针对国有企业、企业国有资产的管理事项。为此，我国设立国资委作为履行国有企业出资人职责的机构。这既是让政府统一行使出资人职责做出的努力，也符合《指引》的推荐做法。《指引》鼓励设置统一的机构来管理“所有权实体”，还要求“国家应当作为一个积极的知情出资人，确保国有企业治理具有高度专业性与有效性，并以透明和问责的方式予以实施”。OECD于2016年发布的一份《亚洲国有企业：绩效评估与管理的各国实践》报告考察了亚洲的11个国家，发现只有中国、韩国和印度尼西亚三个国家可以做到这种推荐最优标准。其他国家对国有企业的监管，采取设立存在例外的出资人机构，或设置协调机构，或完全不设置最终出资人机构的方式。可见，在亚洲范围内，我国在政府的出资人职能建设上表现是出众的。二是完善董事会和董事会成员的评价方法，健全对管理层和管理者的绩效考核制度。我国在完善中国特色现代企业制度进程中修订了董事会和董事会成员的评价办法、外部董事履职指南等一系列制度文件，以保证全面依法落实董事会各项权利。对于管理层，力求严格落实总经理对董事会负责的制度。这些实践呼应了《指引》的内容。《指引》要求有规范和确定化的提名和最终产生流程，要求政府为国有企业制定“结构科学、任人唯贤、公开透明”的董事会提名流程。三是让作为监管者的政府维持良好的企业运行环境。我国国有企业改革的一个重要任务是清理和优化国有企业接受补贴的情况。这体现了我国对维护良好的市场环境的追求，与国际通行原则是相适应的。《指引》要求政府在国有企业和其他市场主体的市场竞争中保持中立态度，不让国有企业在竞争中享有其他主体无法获得的竞争优势。同时，我国国有企业改革正在推进国有企业的分类分账管理，这也呼应了《指引》的要求。《指引》强调应当将企业用于经济活动和行使公共职能的成本和账户相分离，这有助于“避免两种类型的活动之间出现交叉补贴导致市场扭曲”。
结论与有关政策建议
综上所述，中国特色现代企业制度与各国普遍接受的国有企业公司治理通行原则具有内在的一致性和相符性，并无本质矛盾和冲突。基于上述结论，本文还提出如下建议：一是继续吸收借鉴国际通行原则中的合理因素。吸纳国际通行原则，可以促进我国和其他国家的相互理解和更好沟通，有利于一定程度上化解与国有企业相关的外部矛盾冲突，也有利于我国进一步深化国企改革。二是让国际通行原则为提升我国话语权所用。应当意识到，我国的改革方向与国际通行原则相一致，反而是美国等部分国家和地区的主张偏离了这些通行原则的出发点和归宿。故不应该回避部分国家假借这些通行原则对我国的非难，而是应当充分运用国际通行原则主动回应，积极参与具体规则的讨论、解释和适用，占据全球公司治理的制高点。三是为国际通行原则发展和完善贡献中国方案。普遍性的通行原则并不排斥各国为了自身发展而探索具有特殊性的方案。我国立足自身特殊国情，探索出的国有企业治理中国方案，也可以与国际社会分享。比如，我国企业治理模式让各治理主体之间呈现出协调合作而非独立抗衡的关系，使企业内部避免不必要的内耗。再比如，中国特色现代企业制度有助于更多关注“利益相关人”，从而有助于推进基础设施建设、扶贫工作、公共健康、环保、可持续发展等事项。建议加大对中国特色现代企业制度的理论研究和阐释，深入总结内在规律，积极参与《指引》等国际规则制定工作，推动国有企业治理中国方案的更多内容被《指引》等国际规则所吸纳，被更多国家和地区所借鉴。（作者根据中国社科院国有经济研究智库“国有经济国别研究”课题组成果撰写本文） |
