作者：袁敬华

自2011年国务院办公厅印发《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》以来，厂办大集体改革按照“三个消灭”的既定目标已取得历史性突破。截至2020年底，厂办大集体改革完成总户数的98.1%，累计安置在职职工171.2万人。当前，厂办大集体改革已进入法人注销的收尾阶段。然而，在前期改革工作中，还遗留劳动关系与资产债务纠纷等敏感、棘手的问题待解，如职工安置方案未过职代会强行实施改革、主办单位垫付资金清偿、职工拒不解除劳动关系、集资款受偿、失联人员处理、关闭待转破产、“黑工伤”诉求、财政资金使用规范、资产债务纠纷、欠税欠费偿付、维稳预案完善、未履行完毕项目合同等各类纠纷矛盾。这些问题处理不当，将阻碍集体企业清零销账，无法最终完成工商注销。笔者就以上主要问题，结合在辅导厂办大集体过程中积累的经验，发表一已之见。

一、主办单位垫付职工安置费用的清偿与资金安全

由于多数集体企业长期严重亏损，资不抵债，集体资产无法及时变现，集体企业无足够资金支付拖欠职工的工资、社保费及经济补偿金等安置费用。为妥善安置职工，及时完成改革任务，集体企业职工安置费用往往由主办单位事先行垫付，待集体企业资产变现后再优先偿付。为避免因债权人起诉导致集体企业有效资产被查封或冻结，确保主办单位垫付资金的安全，主办单位需与集体企业签订《资金垫付协议》，明确集体企业将有效资产进行抵押、质押。

二、职工拒不解除劳动关系

尽管厂办大集体企业的《职工安置方案》已获职工（代表）大会表决通过，亦得到的上级单位批复，但部分职工因经济补偿金低、工龄未连续计算、失去岗位、社保无法接续等问题为由，拒绝与用人单位解除劳动关系，甚至通过上访表达诉求。

厂办大集体改革是新一轮国企改革的重要组成部分。随着厂办大集体的消亡，势必导致职工的劳动合同无法继续履行。因此，厂办大集体可依据《劳动合同法》第四十条第三款“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的”的规定，单方与职工解除劳动合同，即集体企业提前三十日以书面形式通知劳动者本人后，与职工解除劳动合同。

三、职工集资款的认定及清偿顺序

集体企业职工集资款的认定需厘清区分两个问题：一是要区分职工集资款与非法集资问题；二是要区分集资行为（借贷关系）与投资行为（出资关系）问题。

集体企业集资是向职工等特定人员筹集资金用于生产经营，系合法的借贷关系。如果集体企业的集资行为系面向不定向的社会公众筹集资金，则涉嫌非法集资。由于职工集资款的保护仅限于合法权益，高额利息不受法律保护。

根据《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释[2002]23号）第五十八条规定“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。但对违反法律规定的高额利息部分不予保护。职工向企业的投资，不属于破产债权”。即职工集资借款应参照职工工资的顺序清偿。如果确认职工出资为投资行为即职工为集体企业股东时，集体企业财产在优先清偿破产费用、全部债务后，最终在股东之间按出资比例进行分配。

四、职工安置方案未过职工（代表）大会而强行实施

《中华全国总工会关于贯彻<国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见>的通知》(总工发[2011]48号)明确要求，企业的改革方案必须提交职代会审议，职工安置方案必须提交职代会审议通过后方可实施。企业召开职代会，必须有三分之二以上的职工代表出席；职代会审议作出的决议，必须经企业全体职工代表半数以上通过方为有效，不能以职工代表团(组)长联席会议代替职代会作出决定。

因此，职工安置方案未过职代会不得强行实施。用人单位应履行告知、协商义务，与职工逐一沟通，征求意见，充分评估风险，争取职工的支持。修改完善实施方案后，另行表决，直至职工表决通过职工安置方案方可实施。

五、《风评报告》《维稳预案》缺失

《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发[2010]157号）要求，包括厂办大集体改革在内的重大改革事项，要充分认识建立社会稳定风险评估机制对从源头上预防和减少社会矛盾的重要性，把社会稳定风险评估作为厂办大集体改革执行过程中的必要环节，通过科学识别、评价、应对和控制厂办大集体改革中的社会稳定风险，确保在风险可控的前提下推进改革。

厂办大集体、主办单位作为改革实施的责任主体，要制定《风险评估报告》，并根据《风险评估报告》进行决策，完善改革实施方案。同时，要协同有关部门制订、完善《风险应对预案》或《维稳工作预案》，建立事前评估应对、事中跟踪监控、事后监督总结的全流程工作机制。

厂办大集体改革收尾阶段面临的问题既有一定普遍性，但更多的是个性化的矛盾纠纷，在此不一一赘述，欢迎大家另行探讨交流。同时欢迎有关单位参加笔者与相关专家主讲的“厂办大集体改革收尾工作风险防范暨劳动纠纷、资产债务处置、法人注销、补助金清算与材料归档等疑难问题处理研修班”

124期：2021年6月16日－19日（6月16日报到），贵阳

125期：2021年7月13日－15日（7月13日报到），西安

126期：2021年8月11日－14日（8月11日报到），银川

咨询电话:010-65707841、65705829

作者简介

袁敬华，北京产学联合企业管理中心主任，中国经济体制改革研究会培训中心培训二部（咨询部）主任。2002年起从事国企改革、厂办大集体改革等政策研究与咨询工作。创造性的提炼出厂办大集体改革“123456”实施方略及其落地路径。为国家电网、北京市律师协会、铁岭市国资委、运载火箭院、原子能院、中航发黎明公司、航天504所、航天519厂、国家电投东北公司、国电大渡河公司、华能杨柳青电厂、中国通号沈信公司、铁煤集团、连云港港口集团、贵钢、华电福建公司等数十家企事业单位或所属大集体提供过课题研究、咨询辅导或内训诊断服务，讲授厂办大集体改革课程百余场，深受受众好评。

主编《国有企业主辅分离实操指南》《厂办大集体改革政策答疑、操作技巧与案例分析》、《国企家属区“三供一业”分离移交政策与操作解析》、《电力企业主辅分离、主多分开操作实务》等改革专业书籍。